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食品监管体系检讨

编者按:

  连续发生的食品安全事件曝露出多年的老问题,即监管存在漏洞。比如,分段管理的弊端;再比如,把过多的财力、物力投入到最终检测的环节上,而在源头控制、过程控制方面的力量却很薄弱。

  事实上,关于消除监管真空地带、建立无缝衔接的监管理念已经提了很多年,但依然是执行不到位。从农田到餐桌,没有一套完整的监管制度,每个监管环节都存在问题。

  除去监管的问题,对食品安全应该是零容忍。即,对监管不力的政府部门与相关责任人都要作出严厉处罚,不能总是无人为监管缺位负责。让食品产业链的每一个责任人负起应有的责任。

 

  法治周末记者 高原 戴蕾蕾  法治周末实习生 邱越

 

  “请你告诉我,现在有什么东西可以放心吃?”在饭桌上,一位朋友忧心忡忡地问王运浩。

  作为中国绿色食品发展中心主任,王运浩在日前举行的第四届国际食品安全高峰论坛上坦言,面对这样的发问,他很无奈。

  频现的食品安全问题让国人举箸难安。“瘦肉精”余波未平,上海“染色馒头”粉墨登场,紧接着,回炉面包、牛肉膏、硼砂猪肉、兽药豆芽,熟悉的食品一次又一次以各种方式炮制。

  继2011年4月初,央视报道上海市浦东区一些超市染色馒头的生产日期随便更改,生产企业违规使用添加剂后,温州等地也发现类似染色馒头。

  2011年4月15日,湖北省宜昌市查获两个使用硫磺熏制“生姜”的窝点,现场查获“生姜”近1000公斤。

  2011年4月17日,沈阳警方端掉一黑豆芽加工点。使用兽药生产的豆芽外表看似新鲜,但是至少含有4种违法添加剂,尿素超标27倍。老板称这种豆芽“旺季每天可售出2000斤”。

  我们到底在吃什么?我们还能吃什么?

  和王运浩一样,参会的专家普遍认为,食品安全问题再次暴露出我国食品安全监管方面的漏洞。

 

分段监管漏洞多

  中国农业科学院农产品加工研究所所长魏益民向《法治周末》记者介绍:"一头猪,从养殖到餐桌,至少要经历5个部门,其中养殖时归农业部门管理,商务部门负责屠宰,到了市场则归工商部门管理,到饭店食堂上了餐桌,又成了卫生部门的责任。"

  "而这其中就存在着生猪产业链和监管机构缺失的问题。"魏益民说,生猪从农户到屠宰场,这一过程中要经历一级商贩甚至二级商贩,而这个环节目前并没有相关部门监管。"这样大的漏洞摆在这儿,不出问题才怪。分段式管理必然会产生衔接问题。"

  所谓食品监管分段管理,即农业部门管农产品、质监部门管食品加工环节、工商部门管流通领域、餐饮由卫生部门监管。

  广东省副省长雷于蓝接受媒体采访时曾表示,由于尚未成立高层次权威的食品安全议事协调机构,广东省各地政府机构改革进度不一、形式多样,食品安全保障和监管工作因体制不顺,容易出现错位缺位、职能交叉的情况。

  在分段管理中,"老大难"问题至今尚未解决。比如目前对食品添加剂的使用监管仍然存在着盲区,即存在"交叉管理无人真管"的空白和监管手段缺乏等问题。

  一位不愿透露姓名的食品安全专家则认为,解决食品安全问题,应在顶层设置上有所突破,将食品安全监管职责回归一个部门,以避免出现问题互相推诿的现象。

  与国内食品安全由数个部门分段管理不同,内地供港澳食品是由一个监管部门相对独立地监督全食物链安全。一头猪从出生到出口,由出入境检验检疫部门全程监管。

  国家质检总局调研显示,香港称内地出口食品合格率为99.97%,澳门达到了100%。

  如此高的合格率,相关负责人表示,监管主体非常明确,是其成功的首要因素。

 

监管部门均称"不归我管"

  监管主体不清,标准缺失,导致主管部门在出现问题时互相推诿。

  4月20日,《法制日报》披露沈阳查获40吨"毒豆芽",各监管部门均称"不归我管"。

  工商部门称,现实生活中,存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为,这种行为不能一概以"无照经营"处罚,否则掩盖了无食品生产许可证的事实。同时,对食品生产领域的监管,应该由质监局负责,而不应该由工商部门负责。

  质监部门表示,豆芽菜应认定为初级农产品,归农业主管部门监管。

  农业部门表示,豆芽菜不是初级农产品,是初级农产品的加工品,不应由农业行政部门负责监管。

  与"毒豆芽"类似,对屠宰厂不检测"瘦肉精"这一问题,农业部门称,"瘦肉精"没有监管依据,根据相关文件,应该由商务部门主要负责;而商务部门则称,依据动物防疫法和相关文件要求,目前是农业主管部门进行驻场开展工作。

  农业部门认为是商务部门负责屠宰厂监管,而商务部门则认为农业部门负责屠宰工作。

  两个部门的职责都有相关的法律和文件作为依据,谁也不愿意与"瘦肉精"扯上关系,谁也不愿意承担"瘦肉精"事件的责任。"九龙治水"式的食品安全监管模式,弊病再次被充分暴露。

  "衔接的环节最容易出现问题。"魏益民说,这也就导致了监管重复和空白的问题。

  为协调各部门之间有关食品安全的工作,2010年2月10日,国务院成立了食品安全委员会,性质为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。主任由中共中央政治局常委、国务院副总理李克强担任,副主任是国务院副总理回良玉、王岐山。

  然而,高级别的食品安全委员会既没有法律赋予的任何实质性行政权力,也不承担任何食品安全问题的责任;其组成人员身份虽高,却难以改变目前食品多头监管、推诿责任的现状,也难以撼动各部门固有的权力。

  2011年3月1日,国务院食品安全委员会办公室主任张勇接受媒体采访,提及食品安全监管体制时承认:"实际工作中确实存在一些监管边界不清、监管重复和空白并存等问题。"并称,今后将加强综合协调能力建设,在实践中不断完善监管体系。

  3月15日,国务院发布文件,对2011年食品安全重点工作作出安排。文件指出,当前我国食品安全基础薄弱的状况尚未根本转变,食品安全领域的违法行为时有发生,食品安全管理责任不落实、监管工作不到位等问题还比较突出。

  "这么多年的经验证明,一件事情如果一个部门管不了,多个部门必然也管不好。"中国消费者协会副会长、中国人民大学商法研究所所长刘俊海说。消除监管真空地带、建立无缝对接的监管理念已经提了很多年,但在执行上依然不到位。

  刘俊海认为,对食品安全应该是零容忍,对监管不力的政府部门与相关责任人都要作出严厉处罚,该撤职的要撤职,该降职的要降职,不能总是无人为监管缺位负责。现有的监管队伍已经足够了,却总是监管不好,总要有人为此负责。

 

马后炮监管

  近年曝出的食品安全事件,监管部门多是在媒体曝光后才开始介入调查。

  2008年爆发"三聚氰胺"奶粉事件。当年3月,三鹿集团、有关部门就已陆续接到消费者反映,在前期长达四五个月的时间内,各级检测机构先后多次对三鹿奶粉进行检验,"均未发现问题"。直到9月被媒体曝光后,地方政府和企业才开始"彻查"。

  2010年年底河北"昌黎葡萄酒造假事件"中,当地的假葡萄酒业存在多年,形成了"造假一条龙",甚至带火了当地的酒精、食品添加剂及制作假冒名牌葡萄酒标签厂家。而当地监管部门一直到此事被曝光,才开始介入调查。

  "瘦肉精"事件中,媒体曝光了"瘦肉精"阳性生猪主要集中在河南济源周边四县市。之后,有关部门排查后也确认是四县市。

  魏益民在接受《法治周末》记者采访时说:"我国目前把过多的财力、物力投入到最终检测的环节上,而在源头控制、过程控制方面的力量却很薄弱,这是行政管理的误区。"他认为,这样的监管显得很被动,如果不能在过程中保证质量,最后检测出来残次品也是浪费人力、物力、财力。

  一位国内乳业界人士认为,在监管方面,政府的思维方式应改变。他认为,政府只注重监管,而忽略了对企业的道德感和责任感的正确引导。

  "这样是不能最终解决问题的,这是中国食品安全管理的误区。"魏益民说。

  他认为:"从农田到餐桌的环节很多,很难做到一个部门全程涉及,三聚氰胺奶粉就暴露出过程控制的薄弱,等到企业把奶造出来再来监管,就显得非常被动。"

  "像社会治安一样,如果哪儿有小偷就去抓,监狱迟早会坐满。倒不如从家庭、街道、社区抓起,从源头上就控制住没有小偷。"魏益民说。

 

 

 

不痛不痒的追责

  法治周末记者  高原 戴蕾蕾   法治周末实习生  邱越

 

  食品安全监管几近失控,食品问题层出不穷———

  谁为我们的食品安全负责?!

  公众对于事故责任的问责,常常习惯于产品下架;生产商向消费者致歉;无条件退换商品。然而,责任绝不仅止于此。

  对于不断出现的食品安全问题,中国人民大学农业与农村发展学院副教授周立认为,食品安全链上的生产者、消费者、企业、政府四个主角都有责任,并且环环相扣。每个主角扮演的责任需要清楚地界定,既要明白共同的收益也要有相应的约束机制。

 

追责“刑不上官员”

  数据显示,2010年有关部门共检查各类食用农产品、食品及相关产品生产经营单位3552万户次,查处各环节违法违规行为13万起,抓获犯罪嫌疑人248人,取缔和停产违规企业单位10万余家。

  食品经营制造商的监管力度如此之大,然而食品安全问题仍屡禁不止。

  回顾近年来各地发生的食品安全事件,一些负有食品安全监管职责的国家机关工作人员,尽管涉嫌玩忽职守或滥用职权,却未见被追究刑事责任。食品安全追责“刑不上官员”,对于保证食品安全和保障消费者权益,是重大的缺陷和隐患。

  以“三鹿奶粉事件”为例,相关部门官员尽管有的引咎辞职、有的辞职或被免职、有的受到党纪政纪处分,却并无一人被追究刑事责任。

  按照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》,公务人员“弄虚作假,不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况,导致重特大事故危害结果继续、扩大”,应以滥用职权罪立案。

  复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业翁士洪博士认为:“地方政府负总责,监管部门各负其责。这种新的食品安全监管体制还存在缺乏有效的决策中心、垂直管理部门与地方政府关系不顺、部门利益导致监管碎片化等许多深层的体制性障碍。”

  中国农业科学院农产品加工研究所所长魏益民表示,政府应该建立一整套监管制度,让食品产业链的每一个责任人负起应有的责任。通过法律的手段和舆论的高压,来保障食品安全的正常运行。

 

让造假者付出足够代价

  4月14日,温家宝总理在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时说,近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等事件,这些恶性的食品安全事件足以表明,诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。

  “信任的危机比市场危机更可怕。”多位受访专家表示。

  广东商学院流通经济研究所所长王先庆认为:食品安全问题频现,主要是商家受利益的驱使,整个中国的市场诚信缺失所造成的。他认为:“集中突击式的抽检和清查,只管得了一时,治标不治本。只有建立长效和常态的工作机制,才能真正拉紧食品安全网,重塑消费信心。”

  也有专家认为,目前政府只注重监管,而忽略了对企业的道德感和责任感的正确引导。在我国,企业违规成本太低,对企业的惩罚力度不大。

  在欧洲等国家,对食品安全出现问题的企业往往采用“重锤”打击,高额的处罚让企业不敢轻易动“歪脑筋”。而国内的问题厂家每次接受轻度的惩罚后,受高额利润的驱使,继续生产问题产品。

  日本政府对违反有关食品安全法律法规的行为实施严厉处罚,对主要责任人最高可判处三年有期徒刑以及处以300万日元的罚款;对企业法人最高可处罚1亿日元。

  相较而言,中国的食品安全法显得过于温和,最低2000元,最高几万元的罚款;承担相应的民事赔偿责任、行政处罚,严重的要处以刑事责任。

  罚款额度不痛不痒,承担的责任也不具体。正是如此,接二连三的食品安全问题让国人备受煎熬。

  中国社科院法学研究所副研究员刘海波认为,目前在食品安全事件中采取的是一对一的诉讼,如果消费者胜诉,企业只对这一名消费者赔偿。他认为,这种方式对企业处罚太低,食品安全案件应该建立“集团诉讼”,即一个人胜诉,企业就要对所有使用这一产品的消费者进行赔偿,加大企业的违法成本,“让造假者付出足够的代价”。

 

分散式生产追责难度大

  据魏益民介绍,食品的原料很多与农业、农村有密切关系,中国是小农经济,对于千家万户的小规模生产或者不成规模的生产,监督成本会很高。

  “从法律上来讲,农民是自然人,不是独立的法人主体,因此在追责监管方面存在着一定的难度,力量也相对薄弱。”魏益民说。

  “让中国的两亿多农户遵守农产品的安全标准,在目前这种分散经营的状况下是办不到的。”中国工程院院士、中国疾控中心营养与食品安全所研究员陈君石说,目前,农民自己组织起来成立合作社,或者由一个中间机构把农民组织起来,从事规模化、规范化生产,在一些地方有试点,但在全国推广还有待时日。

  中国卫生部食品安全综合协调与卫生监督局局长苏志,在出席“后危机时代的国际食品安全合作”论坛时指出,中国是一个农业大国,分散的种植和养殖是影响我们食品安全统一监管的制约因素。另外,中国目前有40多万家食品加工企业,90%是中小企业,还有很多是个体作坊,这给政府食品安全监管带来巨大挑战。

 

非理性消费的助推

  消费者在食品安全事件中是受害者,是被不法商人的违规违法行为所害。然而,北京食品学会理事长金宗濂在接受《法治周末》记者采访时表示,消费者在食品安全问题方面也要负有一定的责任。消费者的理性消费也是引导食品安全的一个重要方面。

  他介绍,民众越来越对食品挑剔,口味离奇、吃法古怪,严重违背了自然规律。商人为了满足市场需求,当然会顺应消费者的口味而采用极端手段改造食物。对食品加色以提高卖相,改变植物生长环境,用化学手段改变动物的生理特征。

  比如,一些消费者追求水果蔬菜的美观,果农不得不喷洒农药来杀虫,从而出现水果农药残留;因为市民过度喜爱瘦肉,养殖人员为迎合市场需求而注入“瘦肉精”,从而出现了“健美猪”。

  “如果我们用正常的消费心理去消费,还原食品的原本特质,怎么会催生如此多的食品安全事件?”

  大众消费心理驱使了食品安全问题事件的发生。顺义区的菜农告诉《法治周末》记者,现在的消费者特别挑剔,菜叶上有一个虫眼菜都卖不出去,为了保证自己的菜能够卖出去,他们只能打农药。

 

 

 

没有完善的食品安全标准体系

  法治周末记者  高原 戴蕾蕾   法治周末实习生  邱越

 

  4月19日,在北京市右安门附近华联超市的奶粉及辅食货架前,面对着包装鲜艳的各种婴幼儿食品,一位为9个月大孩子挑选米粉的年轻母亲陷入了困惑中。

  仅雀巢米粉一个品类,就有牛肉、蜂蜜、鸡肉、蔬菜等十几种口味,而每百克所含营养物的数据占据了包装袋上醒目的位置。

  雀巢婴幼儿食品到底安不安全?一周前发生的“雀巢婴幼儿米粉事件”困扰着这位年轻的母亲。

 

标准之争

  4月11日,瑞典卡罗林斯卡研究院在一份研究报告中指出,欧洲出售的雀巢婴幼儿食品里可能含有大量如砷、镉、铅、铀等有毒元素;4月18日,中国疾控中心发文称,包括雀巢等品牌检出的砷、铅、镉等重金属均未超出中国标准。

  一边是国外认为存在安全隐患;另一边是有关部门回应未超国家标准。这次事件引发了人们对食品的海内外“双重”标准的争论。

  在4月21日召开的“2011第四届中国北京食品安全高峰论坛”上,这种争论尤为激烈。

  出席此次会议的卫生部卫生监督中心标准处处长高小蔷强调,目前许多人对于食品安全标准有认识的误区,即中国食品安全标准缺失、中国食品安全标准与国外不一致、食品添加剂与非食用物质混为一谈。

  此前,卫生部刚刚对“我国食品安全标准内外有别,比国外标准松”的报道作出回应称:各国食品安全标准限值不同是客观存在的,并有其科学的依据。加入WTO后,我国食品安全标准工作逐步与国际接轨。以食品中污染物限量标准为例,我国标准与国际食品法典标准项目和指标值的符合率超过70%。需要说明的是,对不同国家标准的比较,应当全面、客观,不应仅以个别标准或个别指标进行比较。例如在国外允许使用的莱克多巴胺、过氧化苯甲酰等物质,在我国属于禁止使用品种。

  公开资料显示,莱克多巴胺与盐酸克伦特罗(俗称瘦肉精)一样,均属于β-肾上腺素兴奋剂,我国于2002年明确将其列入《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药物品种目录》。但目前在美洲地区等国家,允许将莱克多巴胺用于食用性动物,主要是为了使猪和牛加快生长并提高瘦肉率。

  出席论坛的一位研究者向《法治周末》记者表示,中美两国的饮食习惯不同,美国人是不吃动物内脏的,而莱克多巴胺的残留主要在内脏。我国的食品安全标准体系包括限量类标准和规范类标准两大类。如果是单纯比较限量的差别没有太大的意义。我国的限量标准既有严于国际标准的也有宽于国际标准的,这个跟不同国家人群的膳食结构密切相关。

  尽管“一流产品走出口,二流产品转内销”的说法被卫生部官员称为“伪命题”,多位出席论坛的食品专家却都提到了这句话。差别在于规范类标准的执行,技术监督部门使用QS审核细则,出入境检验检疫部门则按照《出口食品企业卫生要求》监管企业。

  中国国家认证认可监督管理委员会(CNCA)注册管理部主任史小卫告诉《法治周末》记者,在中国,没有取得注册资格的出口食品的生产加工存放企业是没有资格出口食品的。中国食品企业如果要申请对国外出口,首先要建立卫生质量保证体系,向国家质检总局设在各地的分支机构CIQ提出申请。该体系包括十大方面。

  截至2009年,中国经过CNCA批准的出口食品生产企业一共有12700多家。而在这12700多家企业中间,对6类出口企业还要求必须建立危害分析与关键控制点体系(HACCP),要通过地方CIQ的验证。这六类产品是:罐头、肉类、水产品、速冻方便食品、果蔬汁、速冻蔬菜,现在中国有2000多家企业取得了CIQ和CNCA的HACCP认证。

 

应强调过程控制

  卡罗林斯卡研究院的科学家在《食品化学》期刊上发表文章称,像砷、镉、铅、铀这些物质在婴儿食品中,一定要被控制在最微量的范围里。像米类制品中的高浓度砷,有关方面一定要特别关注。专家认为,砷对于婴儿来说没有所谓的“安全标准”,生产厂家一定要采取更有力的措施防止此类化学物质进入食品之中。

  资料显示,近十多年来在CAC和粮农组织的倡导下,发达国家开始实施完整的食品安全预防控制体系———危害分析员关键控制点(HACCP)体系。该体系是从最终端产品的质量安全监控入手,再追溯到供食用的农产品和添加剂,进而外延至整个生产环境。

  2005年美国FDA鉴于HACCP原理和体系实施显著地提高了行业的食品安全水平,开始建立覆盖整个食品工业的HACCP食品安全标准,即用于指导从“农场至餐桌”的所有环节的本地食品的加工和食品的进口。

  当年FDA已在美国选择了奶酪、沙拉、面包、面粉等行业的企业进行试点

  中国农业科学院教授蒋士强指出,尽管食品安全法规定了食品安全标准的八大内容,农产品质量安全法对农产品质量安全标准作了原则性和概念性的法律规定,但是文件都没有明确农产品和食品质量安全标准的核心是什么。我国亟待构建完善的食品安全标准体系。

  蒋士强提出,我国刚开始试行的HACCP体系建立在一系列操作规范的基础上,即良好农业规范(GAP)、良好操作规范(GMP)和卫生操作规范(SSOP)。

  GAP是一套针对农产品生产(包括作物种植和动物养殖等)的操作标准,GMP适用于所有食品企业,主要内容是要求生产企业具备合理的生产过程和严格的操作规范以及完善的质量控制和管理体系,而SSOP则涉及规范清洗、消毒和卫生维护等。

  史小卫认为,过程控制怎么强调都不为过,企业要实现从农田到餐桌,从软件、硬件、到人员的全面过程控制,这样才能实现产品安全。食品安全过程控制重在理念、应该重视标准和认证的作用、重视人的道德和能力作用。

 

  ■相关链接

  食品安全法从2009年6月1日起正式实施,食品安全监管体制实行分段管理,从农田到餐桌,覆盖整个链条,要求监管无缝衔接,卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等相关部门分别承担相应的职责。

  卫生部:食品安全监管的综合管理。协调、组织查处食品安全重大事故的责任,组织制定食品安全标准,负责食品及相关产品的安全风险评估、预警工作,制定食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范,统一发布重大食品安全信息。

  农业部:农业部门负责初级农产品生产环节的监管。负责初级农产品生产条件和产品质量安全的日常监管,依法查处上述范围内的违法行为。初级农产品指未经加工或仅经过挑拣、清洗、干燥、粉碎、分割、保鲜、包装等方法初级加工的可供人食用的农产品,其中初级水产品生产环节的监管由海洋渔业主管部门负责。

  质检总局:承担食品生产加工环节和食品进出口环节的监管。质检总局食品安全方面工作职责是承担国内食品、食品相关产品生产加工环节的质量安全监督管理责任,负责进出口食品的安全、卫生、质量监督检验和监督管理,依法管理进出口食品生产、加工单位的卫生注册登记以及出口企业对外推荐工作。

  工商总局:承担着流通环节食品安全监管的重要职责。主要包括:一是食品生产经营主体市场准入管理。二是流通环节食品质量安全监管。三是食品经营行为监管。四是依法查处流通环节各类食品经营违法行为。五是做好流通环节食品安全预警和处置工作,有效防范食品安全事故。

  国家食品药品监管局:餐饮服务环节的监管。负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理,制定消费环节食品安全管理规范并监督实施,开展消费环节食品安全状况调查和监测工作,发布与消费环节食品安全监管有关的信息。

 


   来源:[法治周末]  

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