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“不能只炮打城管临时工,不打‘大老虎’”
媒体来源: 法制周报的BLOG

沈阳称“雇佣军”带来不少问题,损害了城管形象。

  本报记者对话《中国城管网络形象分析报告》主编、武汉大学教授沈阳
  
  “不能只炮打城管临时工,不打‘大老虎’”
  
  本报见习记者 徐慧
  
  2011年5月9日,小贩夏俊峰刺死城管案终审宣判,法院终审时维持了一审判决,夏俊峰因故意杀人罪,判处死刑。
  
  此裁定引起社会极大关注。城管也再次被推向舆论的风口浪尖。
  
  在夏俊峰之前,城管与小贩之间的矛盾由来已久,暴力执法引发的冲突事件屡见于报端。城管在民众心中,也一直扮演着并不光彩的角色。
  
  在这种民众认知的背后,究竟是怎样的一种社会情绪,又该要如何合理引导?近日,《法制周报》记者专访了武汉大学信息管理学院教授、博导沈阳。沈阳教授近期主编发布了《中国城管网络形象分析报告》(以下简称《报告》),其对城管问题研究颇深。
  
  “城管与小贩天生就存在一种博弈关系”
  
  《法制周报》:现在网上有一种流行说法:给我三千城管,还你世界和平。实际上影射的是一种城管执法暴力化。是什么原因造成了这种暴力化?随着公安部出台相关禁令,警察逐渐退出一些城市管理纠纷领域,城管取而代之,城管执法暴力化是否会愈加严重?如何化解?
  
  沈阳:城管执法暴力化的成因比较复杂,大体有以下几点:首先,城管执法的各项规范文件尚不完善,城管执法随意性比较大,对于城管违规执法缺乏相应的认定标准与处罚标准,部分城管因此而肆无忌惮地暴力执法。其次,部分执法队员执法思想有所偏差,甚至存在暴力崇拜。再次,城管与小贩天生就存在一种博弈关系,周而复始地上演着猫鼠游戏,在这个过程中,一些暴力事件在所难免。
  
  城管执法暴力化愈加严重的问题在理论上是极有可能发生的,相关部门要防患于未然。首先,制定相关法律法规,让城管执法有法可依。通过照章执法树立公信力,而不是暴力之下见威力。其次,加强培训,树立城管服务意识。再次,对于小贩的管理,应以疏导为主,建立若干的便民疏导点,让市民得方便,小贩得生存。通过这样一种模式变城管强力执法为柔性督导服务。
  
  《法制周报》:城管成立初衷是为维护城市秩序,是为市民服务的。按照这一宗旨,城管本来应该是市民心目中可爱的人,然而事实上却在某种程度上成为了市民抨击的焦点,原因何在?
  
  沈阳:这一局面的形成主要是城管长期执法失当造成的。部分城管人员在执法中重“权力”而忽视“权利”,存在某些特权思想,使用公权力“吃、拿、卡、要”。同时,忽视执法对象的基本权利,暴力执法中对个人人身权、人格权的侵犯。在具体执法中,“治标不治本”。大多数城管为了尽快消除违法现象,会采取不当手段,如重罚等,很少考虑如何从根本上解决这些问题。长期以来,市民看到城管队伍暴力执法,而本应该有的说服劝导却不见踪影。中国人普遍同情弱者,对于暴力存在着天然的抵触,对城管的印象自然是负面的。
  
  “‘雇佣军’的腰比‘正规军’还粗”
  
  《法制周报》:您在《报告》中提到,很多地方的城管队伍“雇佣军”充斥其中。这些“雇佣军”的存在会带来什么不良后果?
  
  沈阳:所谓“雇佣军”,就是协助正规城管工作的协管员和承担城管外包工作的人员。本质上就是一种权利外包的行为,这是权力的流失,是缺乏正当性的。同时,一些地区对“雇佣军”缺少必要的管理,出现了一系列问题,对城管形象产生了负面影响。
  
  城管队伍在引入其他力量进入时,并没有对他们进行完备的培训,导致执法不规范。其次,授权不清晰。城管外包的应该是服务,而非执法权。“雇佣军”并不具备执法权,但管理监察的缺失使得许多“雇佣军”的腰比“正规军”还粗。近年来发生的不少暴力事件中都有协管员或者外包人员的身影。“雇佣军”为城管队伍带来不少问题,但在一些城管领导看来,只要不是正式队员所为,就可以摆脱干系。我们看到在一些城市发生暴力执法案件之后,城管领导的答案几乎一致——“都是临时工、协管员惹的祸”。要解决这一问题就必须实行领导责任追究制,不能只炮打临时工“小苍蝇”,不打城管主管领导“大老虎”。
  
  夏俊峰案争议的本质是草根阶层的情感宣泄
  
  《法制周报》:近日,刺死城管的夏俊峰案终审判决。一件原本平常的案件,因为当事方为城管,引起了轩然大波,这背后是一种什么样的社会情绪,应该如何疏导?
  
  沈阳:这一事件的喧扰纷争实际上是草根阶层的一种集中的情绪宣泄与民意表达。我注意到,此事件的三方,小贩夏俊峰、城管队员、网民实际上都有个共同的身份——草根阶层。草根阶层富有同情心、正义感,却又习惯从自身经验去进行情绪化的判断与道德评判。在他们的所见所闻中,小贩一贯是弱势群体,理应受到同情。在网友的评论中,城管几乎是罪有应得,并没有因为死亡而沾上悲情的色彩,暴戾、贪婪的形象被放大,而小贩则被一些人视作英雄,与城管形成了鲜明的对比。这给政府部门带来的一个思考就是面对诸如此类的公共事件,如何充分考虑民众情绪,在事件发生之初就以一种开明、开放、透明的态度善待草根民意,引导社会情绪。
  
  《法制周报》:网民注意到,在您的《报告》中,您认为城管服务者、弱者的一面被淡化,暴力、不良的一面被放大,如何解读这一观点?
  
  沈阳:我们团队曾经对近期频繁见诸报端的180多件事关城管的热门事件进行了研究。我发现市民,特别是网民会出于自身的经验与情感,下意识地过滤掉城管的正面新闻,而专注于热议城管的负面新闻。另一方面,出现的城管正面新闻,也会被市民所二次解读为负面新闻。
  
  对于这一民意动向,该检讨的不仅仅是城管部门应该做一些检讨,而是整个政府层面。比方说行政执法权力该如何被约束?执法方式应该如何改进?执法监督应该如何跟进?另外,城市管理迫切需要引进公民草根力量。目前单纯的城管执法管理使城市管理趋于一种过度管理状态,如果引入志愿者、社区服务人员从事此项工作,相信会使城市管理更加人性化、柔性化。
  
  长沙经验值得学习
  
  《法制周报》:目前,我国并没有一项针对城管的法律法规,您对这样的一部法律有何期待?
  
  沈阳:我不是法律专家,但是站在一位公民一位网友的立场上,我觉得有两点是值得期待的:其一,一个理想的和谐社会里,每一个人、每一种合法职业都应该是受到尊重,有自己的生存空间的,小贩也不例外。相关法规和政策要给小贩出路和尊严。其二,城管的权利,必须得到约束与界定。
  
  《法制周报》:您觉得现在国内外哪些优秀的城市管理经验值得推广呢?
  
  沈阳:长沙在探索城管文明执法模式方面就有过一系列有益的探索。比如长沙市出台了全国首部城管执法规范,推行数字化城管系统,采用短信方式接受市民投诉,承诺2小时之内解决市容市政方面的投诉。我想只要是切切实实服务民众的措施,都能得到民众的认可,都值得同行借鉴。
  
  国外有一些先进经验也不错。各国在管理流动摊贩时,一个普遍措施是在城市里开辟专门的区域,供流动摊贩经营。法国在选择开放区域时,会进行详细的调研,当商贩整体造成扰民、阻塞交通时,相关部门就会对摆摊地点和时间进行修改。另外,在适当的时间、地点组织集市,供小贩集中经营,举办各类“跳蚤市场”,也可作为开辟专区的补充举措。
  
  泰国曼谷市政府就制定了一个10年计划,通过提供其他就业途径,让非法流动摊贩主动退出市场。印度政府在针对流动摊贩制定政策时,除了秩序管理,还将保证摊贩可以享受到一定的社会保障。
  
  美国对于流动摊贩管理的法律规定非常详细。以纽约为例,非饮食类流动摊贩执照和饮食类流动摊贩执照分别归消费者事务局、健康和心理卫生局管理,具体执法则由警察或其他授权执法人员根据法律规定进行。法律涉及营业执照申请、摊贩经营时应遵守的规定、违法后如何惩处,同时对投诉执法人员、检举执法人员或机构违规制定了详尽的规定,而且告诉业者如果遭受不公正待遇到哪里去投诉,以及可以得到什么样的法律援助。
  
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  城管缺乏
  
  统一的法定职责
  
  城管就像一个大管家,事事都要管,在维护市容、保证城市的正常运转方面作出了很大的贡献。但是,由于城管没有统一的法定职责,城管管什么,都由各地政府根据地区情况决定。缺少统一的上级部门和有力的权力来源,城管虽然什么都要管,但同时也是什么都没权管的“不管部”。
  
  不是绝对的强势群体
  
  在摊贩和城管的暴力事件中,城管往往是遭到批判的一方,而小贩则受到民众的同情。民众认为自己和小贩处在社会的同一层级,或者说自己和小贩在城管面前都是弱势群体。这样,同是弱势群体的民众和小贩就很自然地站在了统一战线上。但事实上,在冲突中,城管并不是绝对的强势群体。由于民众认为自己和小贩都是弱势群体,会出现“弱势加弱势等于网络强势”的情形。
  
  据《中国城管网络形象分析报告》

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