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湖南首创法治规范政府职能新路径
媒体来源: 法制周报的BLOG

长沙市政务中心内,工作人员正在为市民提供各项便民服务。

常德石门山区“背篓派出所”的民警为方便大山深处的村民办理身份证提供上门服务。本报记者 伏志勇摄

  为公务员如何当好公仆立规矩
  
  湖南首创法治规范政府职能新路径
  
  本报记者 曹晓波
  
  “《湖南省政府服务规定》(以下简称《规定》)或将被写进法学教科书中,这不仅仅在中国,在世界都是一个创新,开创了用法治规范政府职能的新路径。”
  
  如此高度的评价,在北京大学法学院教授、博士生导师,北大宪法与行政法研究中心主任姜明安参与立法的生涯中并不多见。
  
  多年来,姜明安一直致力于推动中国行政程序法和政府服务规定的进展,“但是苦于没有鲜活的典型”,继国内首个系统规范行政程序的地方性法规《湖南省行政程序规定》后,5月11日出台的《规定》是我国首部全面规范政府服务行为的省级政府规章。
  
  去年8月17日,湖南省委书记周强在省委工作会议上指出:“推进依法行政,建设法治政府,要求政府全面正确履行职责,政府要‘正确地做事’和‘做正确的事’。‘正确地做事’就是要加强行政程序建设,政府要按程序办事;‘做正确的事’就是要建设服务型政府,政府要加强服务工作。保证‘正确地做事’要认真贯彻实施好《湖南省行政程序规定》;保证‘做正确的事’,要认真制定实施好《湖南省政府服务规定》。”
  
  “探索制定《湖南省政府服务规定》,目的就是通过政府服务的法治化,促进服务型政府建设,搭建公共服务平台,提高政府服务水平,为广大人民群众提供规范便捷的公共服务。”5月19日,湖南省长徐守盛如是说。这天是《规定》对外发布的第一天。
  
  政府转型问题的启示
  
  3月20日,湘中某县人民医院上班的朱虎(化名)的手机“被彩铃”了,在QQ上和朋友谈起此事的时候,他倍感郁闷。
  
  事实上,郁闷的不止朱虎一个人,对于该县数以千计的各行政机关、国有企事业单位的很多干部职工来说,他们的手机这天起也有着同样的遭遇。
  
  这一切源自一个政府性的“红头文件”,文件中指出,“从3月20日起,各单位工作人员所使用的手机均需开通双创彩铃”。
  
  该县上级市政府法制办备案科相关负责人表示,按照《湖南省行政程序规定》,县级以上人民政府及其工作部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布。由于该“红头文件”并没有在上级政府法制办备案登记,当地政府法制办也没有自我审查,达不到“三统一”制度要求,在形式、程序上“并不合法”。
  
  实际上,“被彩铃”给予的启示,恰恰集中了政府转型的问题,政府服务到底该做什么事情,依据什么样的程序去做,用省委书记周强的话概括正是“做正确的事”和“正确地做事。”
  
  “不能想怎么做就怎么做,还要看政府有没有这个权限,是不是遵守了程序。如果政府需要提供服务,不能按照个人偏好,随心所欲。”姜明安说。
  
  “做正确的事,就是要明确政府的职能,哪个服务职能该做,都会在《湖南省政府服务规定》中写明,然后按照《湖南省行政程序规定》执行,否则,政府好心却会被认为做了坏事。”中国人民大学教授、博士研究生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川对《法制周报》记者表示。
  
  为政府如何
  
  “做正确的事”立标准
  
  9个章节,123条,1万余字,《规定》画地为牢,明确规定了政府公共服务权力。“它将为政府如何‘做正确的事’树立一个标准。”作为《规定》的最初建议者和重要起草者,中南大学法学院副院长陈云良教授指出。
  
  中南大学法学院院长蒋建湘认为,在立法研究的过程中,课题组遇到的最大难题是如何确定政府服务的范围,如何将政府的服务范围与政府的职能实现对接。
  
  “我们研究后得出的结论就是,政府服务包含了政务服务(《规定》中称之为管理服务)和公共服务,政务服务又包含了经济调节、市场监管和社会管理中的服务内容;公共服务中则包含了生存性公共服务、安全性公共服务、发展性公共服务。通俗地讲,国家权力应当为公民权利服务,政府的各项职能都应有服务之义。”
  
  
  而在2010年8月21日,在第二届“法治政府·南岳论坛”上,《规定》(征求意见稿)摆在了行政法学界的百余位权威专家学者面前接受“大考”,条文多达150条。
  
  蒋建湘告诉记者,《规定》同它原来的草稿比较,首先是草稿中一些冗长的表述被删除,使章节和条文数量大幅减少。
  
  另一方面则是,《规定》增加了“法律责任”的内容。如何保障政府服务的实现,重点就是规范和约束政府的服务行为。政府作为政府服务尤其是基本社会公共服务的提供者,也是非基本社会公共服务的倡导者和参与者,更是整个社会政府服务的规划者和管理者,如何保障政府服务的实现,重点就是规范和约束政府的服务行为。“而法律责任又是一道极佳的屏障。在法律责任的迫使下,政府会更加关注哪些可为之,哪些不可为,哪些必须为,哪些必须按照怎样的程序和方式为之。”
  
  与此同时,由于政府服务的纷繁复杂以及政府服务主体的多元化,政府服务的相应法律责任也应当是多样的,《规定》对政府服务的相关法律责任有了大致的规定。
  
  一次次的认真修改,一次次的“回头看”和再完善,历经20余次修改稿的《规定》,最终于2011年4月经省政府常务会议研究通过。
  
  三大亮点解读
  
  姜明安从1984年起,几乎参与了中国行政法学相关的所有重大课题和中国行政法立法研究,重要行政法律、法规的草拟,包括20多部法律。而在家乡湖南,自2008年担任《湖南省行政程序规定》专家组顾问,他几乎参与了湖南的每一部行政法律的立法工作。
  
  他认为湖南试水服务型政府建设,《规定》有三个方面的亮点。
  
  一是,解决了法律如何规范现在政府职能的问题。
  
  “《规定》明确了服务主体、内容、平台、方式、保障,不仅仅在中国,在世界都是一个创新。”
  
  在他看来,用法治规范政府服务的意义不言而喻,就像打了一个框架,使政府服务朝着预定的目标发展,同时规范了服务手段,排除人治的干扰。而各种评估,监督机制的明确,将推动服务型政府的可持续性发展。
  
  “建设服务型政府就不建设法治政府了吗?我认为并不矛盾,是在建设法治政府的前提下,重新认识,认真履行政府的服务职能。如果由专门的法律法规加以规定,将使服务职能更好体现出来。”莫于川补充说。
  
  二是,《规定》解决了社会转型中如何实行政府转型的问题。
  
  “当前政府转型主要是由人治向法治的转型,管理由规制、管制向服务转型。湖南通过《湖南省行政程序规定》和现在出台的《规定》,为我们提出了良好的思路。”
  
  在南岳论坛上提交的一篇论文《建设服务型政府应正确处理的若干关系》中,姜明安认为我国行政管理模式由管制型政府向服务型政府的转型涉及民主与法治的诸多理论问题。
  
  这些理论问题主要包括:服务型政府与有限政府的关系、服务型政府与公民社会的关系、服务与规制的关系、服务与法治的关系。无疑,正确处理这些关系是实现我国行政管理模式和整个社会治理模式顺利转型的基础和保障。
  
  “显然,《规定》解决了服务型政府要处理的四大关系。”姜明安说,这也是《规定》的第三大亮点。
  
  我国频发的城管打人事件让姜明安颇为揪心,“野蛮执法带来很大的负面影响,管理的目的应该是要提供服务。这说的是管理要与服务有机结合,并不是讲服务就没有管理,否则服务也没有了。”
  
  《规定》第十七条明确:“行政机关除直接向社会提供公共服务外,可以通过特许经营、政府购买、服务外包、政府补贴等方式向社会提供公共服务。”姜明安解释,实际上这就是有限政府的体现,“政府的很多服务可以向外面的组织,团体购买,政府主要制定政策,监督,促进解决,经费保障。相反政府垄断服务后,一家独大,可能导致没有好的服务质量。”
  
  老百姓是否受益
  
  为最终衡量标准
  
  近30年来,英国、美国、日本等许多国家,把绩效评估作为政府改革的“突破口”和“利器”。此次湖南出台的《规定》提出“第三方绩效评估制度”,受到专家学者的关注。
  
  该《规定》第七章明确了监督管理机制,包括绩效管理、行政效能监督、服务监管,要求县级以上人民政府实行政府绩效管理制度,建立健全政府绩效管理体系。政府实行内部考核、公众评议、专家评价相结合的评估机制,同时应当发挥高等院校、科研机构、社会组织在政府绩效评估中的作用,推进政府绩效评估的规范化、科学化。
  
  “过去的评估不太考虑民众的意见,管理的好坏和民众的评价没有太大的关系。绩效评估要看老百姓是否受益了,这是最终的衡量标准。”中国人民大学教授、博士研究生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川解释。
  
  他同时认为,“《规定》在评估上的设计虽然不是很完善,我个人认为目前只能这么简单地规定,不能太细,太复杂,因为这是一个新的事物,民众还不太理解。”
  
  “引入了第三方绩效评估制度,有利于对政府服务的外部制约,自己评估自己,很难让人信服。再一个,也有利于政府的政绩观从服务的角度去改变,推进政府的科学发展,说白了就是真正地以人为本。”姜明安说。
  
  作为起草组成员,陈云良坦承自己并非立法理想主义者,法学家倍感痛苦的事情是,制定的法律得不到实施,他觉得如何能使百姓享受到服务型政府的好处还需要很多配套设施的完善。
  
  对于“服务型政府”这项新的事物,姜明安和莫于川皆认为,湖南应不遗余力地加强对社会公众的普法宣传教育,百姓习惯认为政府是管理机构而并非提供服务,纠正这种观念并不是一件容易的事情。
  
  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。姜明安设想,《规定》实施一段时间后,可以从政府规章升格为地方性法规,借助湖南样本在全国推广,然后吸取全国各地经验,最终向全国人大建议,形成中国行政程序法和中国服务型政府法。
  
  “有了这个《规定》,就明确了政府服务与过去管制型行政不同,它的主要特征是给付行政。”湖南省政府法制办主任许显辉表示,直白地说就是公民、法人和其他组织主要是享受服务,而行政机关则负责提供或组织提供服务,并要求政府服务要均等化,要惠及全民。
  
  许显辉说,《规定》最具创新的地方在于以政府规章的形式,把政府服务的内涵、方式、机制、监督等固定为法律上的义务,将湖南的服务型政府建设纳入法制轨道,使政府服务有了一种硬约束。
  
  “每推动一项创新,观念必须先行,这是经常提的问题,也是最关键的。”许显辉说,只要公务员队伍在思想观念上“松动”了,真正树立起了“一心一意做人民公仆”的观念,一切都好说。
  
  人们可以看见,一个以民生为圆心、以科学发展为半径的法治湖南、服务政府的图景,正在显现。
  
  


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