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审计风暴会否转化为问责风暴
媒体来源: 法制周报的BLOG
首次针对地方债务问题、一把手经济责任进行监督
  
  审计风暴会否转化为问责风暴
  
  本报记者 赵雪浩
  
  刚刚过去的6月,对国家审计署来说是个“大考”的日子。继6月27日审计署审计长刘家义向全国人大做《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》后,6月28日,审计署副审计长侯凯就做客人民网,以“解读2011年审计工作报告为题”与网友进行在线交流。侯凯表示,今年审计工作包含六大重点,其中“十二五”期间,审计将全面覆盖一把手。
  
  这则只有寥寥数字的消息,却成为备受网民关注的焦点。
  
  近日,审计署出炉的2010年度的审计报告,使得“对党政一把手进行经济责任审计”同“地方政府性债务”、“红十字会违规问题金额”等一样成为此轮“审计风暴”的重中之重。
  
  事实上,这些已被审计出的问题和即将展开的审计项目到底如何落到实处,同样成为民众关心的话题。从2003年国家审计署全文公布审计报告开始,每一年的审计报告都会掀起强大风暴,披露问题之严重让人瞠目结舌。审计风暴如何转为问责风暴?长期从事财务审计研究的中国人民大学商学院教授宋常认为,相关的审计立法相对滞后,需要出台更为严厉的审计问责法规。
  
  全面揭示地方政府债务问题
  
  6月27日上午,国家审计署审计长刘家义向全国人大做《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,于是,报告中所披露的2010年地方债务、红十字会、税务局、住建部等部门问题,顿时成了各大媒体竞相追逐的热点。
  
  当日,审计署也在其官方网站上一口气挂出《中央部门单位2010年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》、《388个农业基础设施建设项目审计结果》、《全国地方政府性债务审计结果》等从2011年31号至35号,共计5条审计结果公告。
  
  在这5条审计结果公告中,《全国地方政府性债务审计结果》无疑是最受民众与媒体关注的。据悉,关于该审计结果,曾让审计署投入4万人力,耗时3个月,其中涉及8万多个政府部门、机构和其他单位,以及373805个项目和1873683笔债务。
  
  花费如此大的力气终于摸清了全国31个省地方政府性债务情况,即“截至2010年底,全国省市县三级政府性债务超10万亿元”。此数字一出,舆论一片哗然。于是关于债务是怎么产生的,地方债务风险到底有多大,钱该怎么还以及如何加强地方政府性债务管理的问题接踵而至。这些问题,迄今都没有一个明确的答案。
  
  随后,媒体又把焦点投向了此次“地方政府性债务”审计风暴是如何刮起的问题上。
  
  事实上,早在今年的1月18日,国家审计署审计长刘家义就在“全国审计工作会议”上表示,2011年将组织全国范围的地方政府债务情况审计,摸清底数,反映问题和分析责任。
  
  “2011年要将地方债务审计当作重点,关注地方债务分年度形成的过程。什么时候形成的,从哪里来,效果怎么样,是否存在重大违法问题。”当时,在诸多媒体报道时着重点出审计长的此番话,算是交代了“地方政府性债务”风暴刮起的缘由,一家财经类媒体还特别分析:在今年的工作中,要按照中央经济工作会议的要求,对地方政府性债务进行全面摸底审计,摸清规模和结构,反映问题和成因,分析风险和责任,为政府决策提供有价值的意见和建议。
  
  “此次审计机关把地方政府性债务的全貌、结构、演变,都清晰地揭示了出来,为当前的经济发展大局做了非常重要的工作,不但有利于学术界客观、正确地分析和判断经济社会发展中值得肯定的东西和风险所在,而且在推进相关制度和机制的建设上也有一定的推动作用。”6月29日,财政部科研所所长贾康在接受媒体采访时,如此回应“地方政府性债务”审计风暴,其评析颇为中肯。
  
  而知名的财经评价员叶檀则不无担忧地指出:“截至2010年底,地方政府负有偿还责任的债务6.7万亿元中有2.5万亿全靠土地出让收入,换言之,超过三分之一的债务要靠土地来还。可以非常明确地说,如果土地财政出现问题,链条断裂的话,地方政府偿还负债是完全没有指望的。”
  
  她的点评,可谓对此次“地方政府性债务”审计之风做了一个最好的注脚。然而“树欲静而风不止”,更强的“审计风暴”又将刮起。
  
  “破天荒”审计领导人经济责任
  
  6月28日,当审计署审计长刘家义刮起的那股“审计风暴”势头正盛之时,审计署副审计长侯凯又向媒体和民众扔下另一个关于审计的“重磅炸弹”。
  
  他在当日表示,今年审计署安排了10个省长、10个中央企业领导人的经济责任审计,还要对一些部长进行经济责任审计。侯凯直言,未来经济责任审计将全面覆盖到书记、省长、检察长等各级政府、部门、单位的一把手。
  
  正如诸多财经媒体在报道这则新闻时所援引的“破天荒”一词,较为明晰地表达了民众的反应。
  
  事实上,2011年对省委书记开展经济责任审计,是有迹可循的。早在2010年底,中共中央办公厅、国务院办公厅就下发了《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,明确提出对“省委书记开展经济责任审计”。此后的“十二五”审计工作发展规划也是为了落实两办规定的要求提出来的。两办规定要求,对领导干部经济责任审计工作要实现制度化和经常化,范围全面覆盖到书记、省长、检察长等各级政府、部门、单位的一把手。
  
  国家审计署也透露,截至2010年,审计署共审计了151名省部级党政领导干部和中央企业领导人员,积累了一些经验,对于加强干部管理监督、推动党风廉政建设、促进经济社会又好又快发展等方面也发挥了积极作用。
  
  此外,对中央企业的审计也一直是审计署工作的重点。只不过,在往常对中央企业财务收支审计的基础上,添加了对中央企业领导人员的经济责任审计。其中,“企业领导人员的遵守规章纪律情况”顺应了民意呼声,首次成为审计的重点之一。
  
  “从逻辑上说,‘十二五’审计全面覆盖各级机关一把手,我并不感到意外。”长期从事中国改革与社会转型研究的邓聿文在接受媒体采访时表示,此次对省委书记进行经济责任审计,是从更高的层面上对权力的一种制约,表明法律之下,任何人概莫能外。尤其是在政府主要工作围绕着经济转型情况下,省委书记要对一个省的经济发展负最终责任。有多大的职责就要赋予多大权力。因此,对省委书记进行经济审计也就是一种重要的监督方式。
  
  为此,邓聿文还特别撰文对“审计省委书记经济责任”一事发表评论,认为“从既往的审计案例来看,效果总的来说还是不错。如果对省委书记进行审计,能促使各级官员更加自觉依法办事,约束政府权力,就不单单是经济责任审计,而具有治理变革的意义。”
  
  其实,无论是6月27日审计署掀起的“地方政府性债务”审计之风,还是6月28日抛出的“审计省委书记经济责任”,都足以让民众兴奋。然而冷静下来理智思考,如何将这些审计结果落到实处成为问题的关键所在。
  
  6月28日,侯凯做客人民网强国论坛,就2010年度审计工作报告热点问题与网民在线交流时,网民就指出“历年审计报告都揭示许多问题,对于政府财政监督起到巨大作用。但如何加强发挥审计工作的独立性和公开性,使相关部门重视审计中发现的问题,落实问责机制,让审计风暴转化为问责风暴,才是关键。”
  
  事实上,这不仅是审计署要解决的问题,更是全国人民都翘首以盼希望得到解决的问题。
  
  “关键是要切断火源,
  
  而不是当救火员”
  
  从2003年国家审计署全文公布审计报告开始,每年的审计报告都会掀起强大风暴,披露问题之严重让人瞠目结舌。现实的情况是,往往在审计风暴之后,问责大多停留于内部整改,而非进一步的行政问责,或移送司法追究刑责。
  
  据媒体总结,时下审计风暴后的基本流程是,审计署在查出相关部门的财政问题后,会提出“审计处理情况和建议”或者发出“审计建议函”。问题单位会“高度重视”,对套取的财产进行清退,例如,把“虚假发票”更换为真发票,对未经批准的超计划投资事后报批。这种对财政违法行为的内部修缮,即所谓“整改”——是绝大多数审计行动的句号。
  
  按照《审计法》的规定,审计机关可以向监察机关提出建议,处分相关责任官员。但是,建议处分官员的信息从未公开披露过。
  
  除《审计法》外,《党内纪律处分条例》和《财政违法行为处罚处分条例》对党政官员的问责都有明确规定。前者有专门章节规定了对违反财经纪律的处分方式,其中最严厉的是开除党籍。相对于党内规定,《财政违法行为处罚条例》则对国家机关工作人员问责进行了规定,处分方式包括降级、撤职和开除。
  
  “尽管有相关的法规零星有所谓的问责条款,但这些法规根本不健全,不具有真正意义上的约束力。”长期从事财务审计研究的中国人民大学商学院教授宋常对《法制周报》记者表示,“虽然在2006年,全国人大修改了《审计法》,但那是小修小补,需要出台更为严厉的审计问责法规。”
  
  持类似观点的还有中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授,他认为:“尽管有法规作为保障,但现实中,审计部门往往孤掌难鸣,所以难以强势发力,出现‘审而不计’的现象,这在一定程度上揭示了我国的审计监督机制没有有效形成,这个局面亟待改变。否则,所谓审计风暴永远只停留在纸面上,无法落到实处。”
  
  “归根到底有两点:其一就是在审计方面的立法建设严重滞后;其二审计监督的有效机制没有形成。这两条成为审计风暴难以转换为问责风暴的根源所在。”宋常如是解释。
  
  事实上,专家所指出的观点,国家审计署早已意识到了。2008年,刘家义审计长上任之初,就在南京审计学院发表演讲指出,“现阶段审计工作的重点是揭示重大体制性障碍,关键要切断‘火源’,而不是充当救火队员,四处救火。”
  
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