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欧盟征收碳税并非坏事
媒体来源: 律师博客

   行为动机往往具有复杂性,所以我们很难单纯说欧盟征收碳税的动机是环保还是创收。征收碳排放税的确可以给欧盟带来至少每年12亿美元的收入,但是,这对于愈演愈烈的欧债危机形成的金融缺口可谓是杯水车薪。所以,说欧盟意在“敛财”是缺乏依据的。

  我认为欧盟征收碳税的理由有二:

  第一,据统计,在现有全球的温室气体排放中,航空业的排放比例占2%? 3%,虽然总比重不高,但 1990年到2006年间增长了98%,增长速度为各行业之首。预计到2020年航空业的碳排放量达到8亿吨,2050年会占据全球排放总量的10%,可以说,限制航空业的碳排放势在必行。结合欧盟一直以来在环保领域的种种行动和努力,有理由相信欧盟此次征收碳排放税的主要目的还是在于完善其环保框架,限制温室气体排放,促进环境改善。

  第二,除了环保动因之外,欧盟还可能获得更多“额外”利益。由于此法案规定的征收碳排放税的地域起点从始发地开始,欧盟借此法案可以利用航空业的国际性,把区域性减排方案延伸到全球,以取得在解决温室气体排放方面的领导权和全球碳排放交易市场中的主动权,从而进一步带动欧盟地区碳检测、核查业务、碳交易与相关金融行业的发展。由于掌握了碳排放标准的主动权,欧盟此举间接地提高了国外飞机制造商、航空公司进入欧洲市场的门槛,削弱了外国企业在欧洲的竞争力。另外,欧盟可以将收取的碳排放税收“补贴”给欧洲航空公司,以加强环保节油技术的研制、开发,变相保护了欧洲本土航空企业,为之提供了更多的优势和机会,带动本地区航空业及配套附属产业的发展和转型。
从历史来看,欧盟此种行为已不是第一次。之前一起著名的事件就是2006年欧盟委员会通过了《欧盟电子电机设备中危害物质禁用指令(RoHS)》,要求所有在欧盟境内生产的和试图进入欧盟销售的消费类电子电气设备,应消除在《指令》中所涉及的多项有毒物质,以确保电子、电机设备的使用安全,并降低在这些类型设备回收中对于环境的影响。在此法案推出时,也曾遭到各国尤其是发展中国家制造商的强烈反对,认为欧盟意在制造“环保壁垒”,限制外国相关企业在欧洲市场的竞争力。然而,国外企业迫于失去欧洲市场份额的压力,开始对现有的设备、原材料、加工流程进行大规模的改造升级以符合RoSH 标准。在《RoHS》实施三年后,全球各大电子、电机设备制造商均已执行了RoSH标准,并转化、吸收了相应的研发和更换成本。

  欧盟此次对航空业征收碳排放税的举措和《RoSH指令》一样,主要目的在于保护环境、降低碳排放、减少污染。有人认为航空公司可能采取转机手段规避碳排放税,但我们也要看到,航空公司这样做很可能加大了其他成本费用,比如燃油的消耗费用。另外,转机还要与停靠国的民航、空管部门进行磋商谈判,还要支付额外的因转机产生的机场空港费用和塔台费用等多项费用。因此,虽然理论上通过转机能规避一定数额的碳排放税,但是这种方式实际上可操作性并不强。

  事实上,市场最终由消费者需求来决定。目前欧洲航线直航的刚性需求很大。根据芬兰航空在2010年的统计数据,欧洲航线的主要乘客是商务人士,对于来往于欧洲和其他国家大量的商务旅客而言,快捷、便利和良好的体验是第一考虑的要素,而转机无疑延长了时间,不会被大部分商务旅客接受。所以综合所有因素考虑,如果欧盟该法案如期实施,转机带来的碳排量增加将会很小。
欧盟此举会对中国航空业产生很大影响。

  第一,最直接和最显著的影响是国内航空公司欧洲航线的运行成本大大增加。飞往欧洲的中国航企有60%的碳排放将不得不从市场上通过拍卖方式获得,比欧盟本土航空公司的费用将高出4倍以上。如果以此计算,2012年,中国航空公司需要支付7.43亿元的碳排放税。这种成本增长在短期内对各航空公司的影响并不明显,只占到2010年国内航空公司净利润的2.3%。但是,这种成本压力将逐年递增。对于以欧洲为主要航空客源地的中国民航业,十分致命。此外,航空公司出于碳排放税收的考虑,会通过更换、淘汰现有机型,对机组人员进行培训等方式以减少碳排量,但这增加了航空公司的成本。

  第二,欧盟此举会对国际空港格局造成深远的影响。由于经停欧洲成本增加,很可能造成中东地区空港的兴起,从而影响到国内航空业现有的运营战略。

  第三,欧盟此举对于国内航空制造业也带来很大压力,迫使飞机制造商加大加快新型环保、低碳排量飞机的研制和开发,加大技术成本投入和创新,促进产业结构升级。

  第四,将会造成欧洲航线票价几百元的上涨,因为航空公司在实际运作中,很有可能将这笔碳排放税以机票涨价等形式转嫁到最终消费者身上。另外,由于计算方式问题,直飞所产生的碳排放税比转机要高,因此直飞和转机机票的差价会进一步拉大。
目前中国各大航空公司在飞机机型配备上和欧洲航空公司之间的差别并不明显,但这不代表我国航线飞机和欧洲相比在环保方面不存在差距。中国航空公司不仅在环保观念、技术保障配套环保环节上落后,而且现行民航业环保制度也落后。

  首先,在航班机型的计划调度上,不能有效按照机型特点安排合适的航运线路,优化航线,造成了油耗和碳排量的增加。而在这点上,欧洲航空公司就做得很好。

  其次,欧洲航企已经开始寻找新的环保替代性能源,以降低碳排量和节省成本。除了应用生物航油外,欧洲航空公司也开始着手更换混合动力飞机(例如波音777s混合动力)以节油减排。中国航企在这方面起步比较晚,相比欧洲较为落后。

  最后,在控制空中飞行、加强空中管理、地面起飞、滑翔以及员工节能减排意识等“软件”方面,中国和欧洲的差距还很远。
目前已经有包括中国、美国、俄罗斯、印度、日本等26个国家共同签署了有关反对欧盟碳排放交易计划的联合宣言,并正式向国际民航组织提出了抗议。但是,如果中国提起诉讼,我认为胜诉并非易事。因为:

  第一,欧盟的做法在程序上确实欠妥,但节能、环保、减排代表了全球大的发展方向,也是人类生存的根本基础。所以,民航业的反对声音不可能阻拦。

  第二,此类国际诉讼本身具有很大的难度,又在欧盟法院管辖。中国作为发展中国家,在国际社会中拿起法律武器维护自身权益的经验太少。

  第三,从目前美欧争讼的过程和结果看,欧盟在此问题上的态度是坚决和强硬的。2011年12月16日,美国国务卿希拉里已警告欧盟在碳排放问题上不要“走错路”,并威胁要采取报复行动。然而,欧盟法院并不为其所动。

  但法律路径还是值得一搏。美国空运协会及其会员单位起诉欧盟的理由是该法案违反了《芝加哥公约》的相关规定。中国企业如以同样的诉由起诉,将不能得到欧盟法院的支持。因此,中国企业可以欧盟违反《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》规定为诉由起诉欧盟。理由如下:

  第一,在美国与欧盟的诉讼中,欧盟以自己不是《芝加哥公约》签署方为由进行抗辩。而欧盟是《京都议定书》的签署方。

  第二,《京都议定书》以及《联合国气候变化框架公约》都规定了发达国家及发展中国家负有“共同但有区别的责任”。但欧盟此法案将所有国家统一纳入强制缴纳碳排放税的范围一致对待,没有将发达国家和发展中国家区别。另外,欧盟规定碳配额以历史排放数量为基数,基数越大获得的配额就大。这种计算方式使发展中国家承担了比发达国家更重的减排义务。

  第三,《京都议定书》第2条第2款规定:各国同意采取联合行动来处理航空碳排放问题,而欧盟此次的单边行为有违反此规定之嫌。基于国际公法公约优先适用的原则,可以此为诉由对抗欧盟征收碳排放税的法案。
欧盟的做法在程序上确实欠妥,但主要立法意图和目的在于降低碳排放量,控制温室效应,代表了全球的发展方向。从长远来看,这样有利于环境保护、优化航线以及动力新技术的改革和创新。民航业的反对声音不可能阻拦。国内航空公司是短视的,起诉欧盟只会弄巧成拙。

  所以我认为,中国的根本对策在于:第一,针对目前国内航空业的碳排放现状,积极通过航线优化,加强人员培训,购置、研发飞行节能设备和新型节能飞机,寻找替代性环保飞行燃料,制定关于航空业碳排放的国家强制标准等方式,切实降低航空业的碳排放水平,推动中国在获得节能所带来利益的同时,在航空业环保、减排领域与世界领先水平接轨,从而为制定自己的规则获得话语权,占据主动地位。

  第二,欧盟的飞机在中国的天空飞行也会产生碳排放,也对我国造成了不利影响。中国应当尽快参照欧盟标准,研究、建立自己的碳排放交易体系,并与欧盟的体系对接。我们可以采取和欧盟相同的方式,向欧盟的飞机征收碳排放税,然后运用对接机制行使“相互豁免权限”。或者,中国航空公司可以在国内植树造林,挣得“碳信用”,再凭此“碳信用”向欧盟购买排放配额。这才是中国航企的根本应对之道。倘若全球各行业都如此,人类就有望彻底扭转环境危局。

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