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民航发展基金既不合理也不合法
媒体来源: 律师博客

    两会期间人大代表在会议中提出废止机场建设费的意见,3月17日,财政部颁发了《关于印发<民航发展基金征收使用管理暂行办法>的通知,并于4月1日正式实施。《办法》明确规定了民航发展基金的征收范围、标准,并废止了原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的有关规定。可以说,《办法》的颁布标志着自1992年开始运行了20年,被公众和专家频频质疑的民航机场建设费制度“寿终正寝”,也表达着政府在此领域做出改革的积极决心。
    但是,新《民航发展基金征收使用管理暂行办法》既没有符合人大代表意见,也没有改变机场建设费收取的办法和标准,只是换汤不换药,在机场建设费用的适用范围上有所扩大,且没有说明为何要建立民航发展基金的理由依据。因此民航发展基金存在着诸多问题。
    首先,《办法》自身的性质决定了它不能形成一套成熟航空发展基金征收和运作系统;第一,从它名称中的“暂行”二字和其第三十六条的“本办法中涉及航空旅客缴纳民航发展基金的相关规定执行至2015年12月31日”规定中可以看出,该《办法》只是一个过渡性法律文件。第二,该《办法》只是对于民航发展基金的总体性架构,并没有配套规章、制度协调互动运行,这就容易造成该文件没有实施标准而被架空,不能实施的隐患;《办法》34条规定民航局“可以”制定具体的征收管理细则,而目前的状况是除了《办法》之外,一切和征收、管理、支配和监察有关的配套规则全部处于“真空状态”,这些实施细则涉及何领域是否出台、何时出台在 《办法》中均未载明、规定。并且34条中的“可以”二字,为这些具体操作准则的“拖延”制定,找到了一个合适而又舒服的借口。
    其次,《办法》在费用的征收标准的设定上,并没有建立在科学的市场分析和预测的基础上,没有从实际民航客运量变化、基础建设硬性投资需要及其增长速度等科研项目花费这些历史数据分析上出发计算,也没有考虑到支线航空和配套机场的建设计划,而是仅仅简单的延续了对于“国内航线50元,国际航线90元,支线免征”的旧有征费设计标准。这就容易造成发展基金的实量、乘客经济承受范围、民航产业发展进程速度和需量之间失调和矛盾,从而引发基金利用的等一系列问题,造成资金的浪费。     《民航发展基金征收使用管理暂行办法》作为财政部印发的具有规章性质的规范性法律文件,在其立法程序上也存在着或多或少的瑕疵,不得不面临着法律效力上的“尴尬”处境。首先,根据我国《立法法》第71条的规定,国务院各部可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。然而纵观我国《民用航空法》以及其他国家法律、行政法规,并没有一处提到“民航发展基金”,上位法的缺失这使得该项“基金”成了无源之水,无根之木。
    而且“基金”的性质尚没有一个明确的定义,是属于税收还是属于行政事业性收费还缺乏官方明确的说法。根据《立法法》第8条,第56条,第71条和《宪法》的有关规定,征费和税收种类的设置由法律、行政法规调整,财政部是否有权设立新的税收、征费种类是值得质疑的。最后,根据《规章制定程序条例》第十五条规定:“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的,应当向社会公布,征求社会各界的意见;这也就也为着征收“基金”这种作为直接涉及到公民切身利益的行为在立法程序上要经过公示、听证程序方可颁布。显然,《办法》的颁布缺少上述法定程序。
    从刚颁布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中,我们诚然看到了政府有关部门的努力和所作出的改进、调整。可以说《办法》的出台相在旧有机场建设费制度上跨越了一大步,虽然再其制度设计、现有运行体系上有着这样那样的不足之处,但是相信通过其高位阶立法和配套制度体系以及实施细则上的完善,将会弥补这些不足和瑕疵。
    其实公众关心的不是它叫什么,它的名头是什么(机场建设费还是民航发展基金),重要的是能否做到合理征收、分配,善于运用,使其成为支持我国航空业发展的一份力量,让公众真正得到实惠;据了解,首都机场半年盈利为5亿,恰恰机场建设费半年需5亿,试问,如果没有机场建设费,首都机场是否处于亏本状态?如果假设成立,那么机场建设费究竟是为了弥补因经营不善而造成的成本亏缺?还是为了所谓的民航建设的真正需要呢?如果机场建设费是税费,就应该向纳税人说明收取依据和使用情况;如果是捐赠,应该遵循自愿的原则;如果是投资,就应该有回报。然而,从始至终、乘客根本不明白自己为什么要缴纳这个费用,如果是借款给机场,却既不还本也无利息;如果是股金,年终机场也没有给大家分红利;而如果说与公路建设的路桥费类同,可路桥费特指某一具体路桥,其征收也有一定年限,收款后用于还贷,且是向车辆经营者征收,机场建设费却是直接向乘客征收,其合理性令人怀疑。由此旅客对机建费的征收用途存在着相当大的质疑成份! 可见,征收机场建设费的定位模糊是造成该项收费尴尬局面的主要原因,采取公开实施流程、账目及资金投入成果,把基金的征收、管理、分配和审计放置在社会公众的“透明视野”监督之下,以事实为依据,合理且合法,让老百姓了解民航发展基金、真正愿意缴纳基金,这才是衡量这项制度设立和运行的根本基础。
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