收回土地使用权并非最好解决办法

核心提示
    2009年末的北京地王大龙地产因未及时与国土部门签订土地出让合同，失去了天竺22号地的土地使用权。
    分析人士认为，之前闲置土地处置遭遇执法难，不仅关涉法律制度的不健全，还有地方政府和房地产开发商的暧昧关系，更有当前商品房和保障房用地比例的失衡问题。

本报见习记者 肖 莎 本报记者 王 婧 发自北京

近日，关于北京市大龙房地产开发有限公司的消息，可谓风生水起。
　　2月1日，北京市国土资源局在其网站上发布公告称，因大龙地产一直未与国土部门签订位于北京市顺义区后沙峪镇天竺开发区22号用地的土地出让合同，收回大龙地产曾经高价拍下的该地块，并没收大龙地产已经交纳的两亿元保证金。
　　此公告距北京市国土资源局发布关涉大龙地产的《关于加强我市闲置土地清理处置问题的公告》仅仅10天。1月22日，该公告称大龙地产因拖欠地价款或未按时签订土地出让合同被暂停在北京的拿地资格。
    颇具戏剧意味的是，1月30日，当《法治周末》记者来到位于北京市顺义区大龙地产母公司大龙城乡建设开发总公司时，该办公室值班人员说：“天竺22号地的地价款已经缴付了，那块地以后用来盖别墅，600平方米一栋。”
　　至于更详细的情况，该工作人员表示：“一切等春节后再说吧。”
    2009年11月20日，大龙地产以50.5亿元的价格拍下位于天竺22号地，因29859/平方米的楼面价和50.5亿元的总价创北京土地出让史新高，成为“双料地王”。
    只是，地王的光环并未持续太久。
    2月1日下午，大龙地产董事长办公室工作人员告诉《法治周末》记者，董秘马志方和证券代表一直在开会商讨此事。当天晚上，大龙就发布公告称：公司正积极与相关部门沟通，降低公司损失。
    但截至发稿前，记者并未联系上马志方本人。
　　有业内人士预估，对大龙地产的处置，只是北京市大力开展闲置土地清理的第一步。

“大龙”子公司仍有拿地权

大龙地产于2005年在上海借壳上市，其母公司大龙城建隶属北京市顺义区人民政府。
    从北京市区前往大龙地产的路上，该公司可谓出尽了风头。只要是大龙开发的小区，上方都高悬着大龙地产的红色招牌，更不用说随处可见的广告牌了。
    但2009年11月20日之前，在北京市顺义区之外，大龙地产的知名度并不高，其业绩也并不是很好。
　　2009年是大龙地产华丽转身的年份。这一年，其因为裕龙地产三区等项目开发实现了营业收入和净利润分别为17.48亿元和3.39亿元的好成绩。
　　让大龙地产出尽风头的，还是去年11月的地王之争。当时与大龙一起争夺天竺22号地的房地产商，包括保利、龙湖、远洋、大成、合景泰富、百仕达等多家名企，大龙的胜出让很多人始料不及，其也很快成为房地产研究者们的关注对象。
　　被停掉拿地资格的大龙地产似乎并不很焦虑。
    1月30日，在大龙地产售楼中心，上午11点50分。
    至下午1点30分，很少有工作人员出没，只见一位女性工作人员在玩电脑游戏。提及天竺22号地的相关情况，她说：“一切都要问总公司。”直到当日下午2点，总公司办公室才有人，于是就有了文章开头的其工作人员的戏剧性答复。
　　事实上，在北京市国土资源局出台公告暂停大龙地产拿地资格之后，大龙公司就于1月25日发布公告称，因为“将于近期积极筹措资金，交纳地价款，以恢复开发公司在北京市土地交易市场新的土地出让交易活动的资格”。但同时，大龙地产也表示，“此事对公司经营无实质性影响”，因为“公司目前土地储备能够支撑公司未来几年的发展需要，而且公司近期亦无在北京土地交易市场拿地的意向”。
　　有业内人士分析，这是因为有政府背景的大龙地产在顺义区是垄断型房地产商，很多房地产商如果想要在顺义区开展业务，都要从大龙地产手里拿地。
　　尽管相对“财大气粗”，大龙地产仍迅速于1月27日成立了子公司谙盈房地产，注册资本3000万元。这一做法被一些人称为“暗渡陈仓”，即通过成立子公司拿地为母公司所用。
　　北京京搏律师事务所负责房地产业务的孟律师认为，对于大龙地产来说，暂停其拿地资格根本没有威慑力，除非停掉包括总公司以及所有子公司在内的公司的拿地权，这才有意义，否则“一扇门关上了，还有另外无数扇门可以走”。
　　但在北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波看来，孟律师提到的有意义的举措执法成本太大。“关涉的公司太多，比如它参股的公司的拿地权要不要停，这都是问题。而且大龙地产的上家是顺义区政府，难道把政府的拿地权也停掉？”
　　当《法治周末》记者问：北京市国土资源局收回天竺22号地的举动，是否会对大龙地产的土地储备能力带来影响？大龙工作人员表示不予答复。但不能否认的事实是，大龙地产的股票自1月22日起连日下跌，并于2月1日被停牌交易。

各地立法诊治“囤地”

楼建波认为，仅仅10天，大龙地产等8家房地产公司被暂停在北京拿地资格，大龙地产的地王身份就被取消，这凸显了北京市处理闲置土地的强大力度。
　　大力处置闲置土地，非北京一城所为，而是全国性的举动。
　　“早在1999年，我国就颁布实施了《闲置土地处置办法》，但这些年来执行情况一直不甚乐观。只是近两年各地房价飙升很严重，特别是上海、北京、广州等地。而开发商通过囤地抬高地价的确会推动周边房价的上涨。也许正是基于这个原因，各地开始相对严格处置闲置土地。”楼建波表示。
　　如楼建波所述，大龙地产拍得天竺22号地址后，顺义区二手别墅价格开始暴涨，部分二手房业主直接将房价上调了60万元。
　　提到地价和房价的问题，孟律师给记者算了一笔账：房子的成本由地价和建筑成本构成，而一个不错的高档社区的房子每平方米的成本最多也就5000元，剩下的成本就是地价。“尽管房价的确定也要根据市场供求，但是房屋价格肯定不会低于成本，因此地价仍是决定房价的重要因素之一。”
　　目前国内闲置土地现状的确不容乐观。2009年12月23日，在国土资源部挂牌督办房地产开发闲置土地处置新闻通气会上，国土资源部相关司局负责人表示：“目前全国闲置的房地产用地仍有约1万公顷。”该负责人还强调，对土地闲置满一年不满两年的，要按照出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费；对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；对因政府行为造成的闲置土地，国土资源行政主管部门必须尽快协调有关部门，拟定处置方案报政府批准；确因规划调整的，可采取改变用途、等价置换等途径及时处置。
　　通气会后不久，北京、上海、广州等地开始出台相关举措。
　　1月9日，上海市规划局和国土资源管理局同时发出公告，决定在近期收回和督促开工8幅闲置地块，并迅速出台了《关于本市开展闲置土地登记的公告》，要求闲置土地的建设单位须于2010年3月22日前完成登记，对未按要求登记、未说明原因的建设单位进行处罚。
　　紧接着，有媒体报道，广州市国土房管局相关负责人表示“恒大地产、富力地产、金地集团、中莱投资分别有一块在广州的土地已经被收回”。1月底，广州市就出台了《广州市闲置土地处理办法》。
　　楼建波认为，尽管广州市出台的处理办法与1999年的《闲置土地处置办法》相比并没有太大区别，北京市对于闲置土地处置的公告并没有详细说明暂停拿地资格的期限是怎样的，对于大龙地产的总公司、子公司能否拿地也未做明确说明，但“仍应肯定这些举措，因为这至少表明国家对房地产开发商囤地的举措是不支持的”。

闲置土地法律规定不明晰

在接受《法治周末》记者采访时，孟律师、楼建波和北京建筑工程学院房地产研究所所长姜军均认为，当前对闲置土地处置办法、房地产管理法、土地管理法等相关法律的“执行情况很差”。
　　在孟律师看来，一个原因是房地产开发商可以找到很多理由打法律的擦边球。
　　“比如何为闲置土地的问题，法律规定就不够明晰。闲置土地处置办法规定，土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。但何为动工，法律并未明晰。于是房地产商就在地块周围围个栏，或者挖个地基，就算动工了。这样的情况就很不好处理。”孟律师表示。
　　对此，楼建波认为关键问题并非出在对“动工”的定义上，因为不同情况下动工的定义不尽相同，法律无法对此进行详细规定。他认为问题出在房地产管理法第26条“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”的“可以”二字上。“法律的措辞是‘可以’，而非‘必须’。在出台法律时，政府肯定是有所考虑的，比如要保留一定的灵活性。但是在具体处理上，就会造成对不同项目的区别对待，这是不合理的。”
　　姜军对记者表示，之所以出现闲置土地大量存在且执法力度不够的情况，“法律规定不健全是一方面，尤其是房地产管理法第26条在约定对闲置土地的处置时，加了‘因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外’，这就给了开发商很多可以活动的空间，何况地方财政对房地产产业的依赖性那么强，开发商无论如何都有可能把责任往政府身上推，从而逃脱责任”。
　　但在姜军看来，更核心的原因在于商品房用地所占比例太大，基于房地产开发商追求的是利益最大化，对土地在最适宜的时候进行开发，是市场规律所致，也因此，开发商囤地是市场条件下的必然结果。“应该加大保障性住房用地的比例，而且保障性住房用地不能通过招拍挂的方式出让。‘价高者得’对于开发商固然公平，但对于老百姓来说不公平，开发商拿到地之后，成本还是会转嫁到老百姓身上。”
　　至于因地方财税体制引发地方财政对房地产行业的依赖性，进而形成的地方政府与房地产开发商的暧昧关系，引发的在闲置土地的处理上问题重重，则是孟律师、楼建波和姜军公认的引发闲置土地执法力度不够的原因。

地方财政不应依赖地产

此前有媒体报道，真正因闲置土地而被收回土地使用权的房地产商并不多。于是，有网友开始质疑政府的执法“诚意”，即认为闲置土地相关法律法规只是象征性的，对闲置土地的处置力度也很不够。
　　但在楼建波看来，收回土地使用权并不一定是解决问题的最好方法。“目前因为房价高，人们情绪比较大，甚至希望对囤地的房地产商一招致死。但制定相关法律法规的目的并不是为了处罚开发商，而是为了让土地尽快被使用。而且有些时候，收回土地的成本可能会很大，收回之后还是要继续通过招拍挂的方式出让土地，倒不如责令开发商限期开工。”
　　对此，姜军表示赞同。他认为对不同用途的闲置土地的处置方法应有所区别。比如对于用于建造保障性住房的闲置土地，就不应该收回，因为这些房屋是为老百姓所急需的，收回土地意味着房屋供给量在一定时期内的缩减，会影响到老百姓的利益。而对于用于建别墅和公寓的闲置土地，则可以考虑收回，因为这并不是亟需商品。
　　不过，谈及如何更好处置闲置土地的问题，姜军始终强调：“单纯从过程中解决闲置土地的问题没有用，解决问题的核心依然在改变商品房和保障性住房用地的比例上，把商品房用地的比例控制在20%-30%，这样房地产商再依靠市场规律囤积土地，也不会影响到老百姓正常的住房需求，从而也不会对整体房价带来像今天这么大的影响。”
　　孟律师则认为，如果能改变地方财政对房地产行业的依赖性，闲置土地的问题解决起来可能会更加容易，因为这能改变政府和房地产商之间的利益关系。
　　“甚至可以考虑，土地出让收入不计入地方政绩考核范围。”姜军说。

来源：法制日报—法治周末