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中国司法改革被指走回头路
媒体来源: 盛峰律师博客

瞭望东方周刊 记者杨明

“司法改革是否在走回头路?”这是西南政法大学司法研究中心2月1日发布的《中国司法改革年度报告(2009)》(下称《报告》)要论证的主要问题。《报告》由西南政法大学法学院教授徐昕主持,西南政法大学司法研究中心37名博士、硕士参加。

在法学界热议司法改革未来走向的当口,《报告》的出台引发多方关注,而其结论也同样引人深思。接受《瞭望东方周刊》采访时,徐昕说,他希望通过这个报告“给大家打打气”:司法改革趋缓,却依然在前行;尽管有反复和不足,但朝向法治和司法现代化,却是大势所趋。

如果用一句话概括此报告的结论,“司法改革迈向了决定大方向的十字路口”,徐昕说。

法院正在成为“清道夫”

报告启动前,关于司法改革“有所转向”的观点早已产生。中国政法大学教授蔡定剑注意到了这些变化:“司法正规化”逐渐淡化,转而强调“调解为主”;法官专业化的追求,逐渐被“法官大众化”的呼声替代;以前强调法院审判“依法律”,现在则提出要“依民意”。

不久前召开的一次司法改革研讨会上,清华大学法学院教授许章润发言称:“我有一个担忧,法院正在成为‘清道夫’,不仅要担负正常的司法审判工作,还要担负维稳职责。比如说北京奥运期间,法院就会派人去值班。还有涉法、涉诉信访案件,最后也要由法院去处理。”

徐昕也发现,法律人开始感慨司法改革在走“回头路”,但又没有严肃的相关报告能证明这种变化。于是,做一份年度报告,分析总结这些现象及其背后的趋势,这个念头在徐昕脑海里产生。

从何处获取报告所需资料,是完成这份报告要面对的第一大难题。一个办法是尽量多地获取来自官方的材料。这些材料多是内部的,部分甚至涉密,但是可信度最高,据此作出的报告也更具权威性。

《报告》的另一位执笔者、西南政法大学司法研究中心博士卢荣荣告诉《瞭望东方周刊》,他们曾征询过最高人民检察院司法改革办,希望获取相关材料,但大部分请求都被婉拒,“即使给出的一部分,也被叮嘱只能看,不能用。”

于是徐昕选择了第二条路:尽最大努力收集网络上的资料。这些材料或源于公开报道,或直接源于法院、检察院工作报告。

“这些材料能反映司法机关已经在做或者正要做的,一定程度上也能保证客观性。”卢荣荣说。

每隔一段时间,徐昕会组织学生就单项问题开会讨论。中国人民大学教授汤唯建、西南政法大学教授龙宗智以及北京大学的教授也经常给整个团队提供帮助。

铁路改革没了下文

《报告》指出了2009年司法改革的不足:绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整,甚至只是工作方法的改变,并未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端。

《报告》称,部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设,只是权宜之计;政法经费保障体制改革,仍困难重重;某些方面,比如审判委员会及案件请示制度的改革,有所倒退,损害了司法的独立性。

铁路司法转制即是一例。2009年7月23日,国家公务员局官方网站上一则工作动态称:国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议,对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。

这被视为“终结铁路司法时代”的信号。不过,这个改革在卢荣荣看来,“已经没了声音”。她告诉本刊记者,根据《报告》,铁路司法改制还只限于铁路公安的这点动作,“他们开了个会,安排了考试,铁路公安也由企业制转为公务员”。

“更为复杂的问题是,人、财、权如何从铁路系统脱离出来,以前的部门是保持原有建制,还是回归公检法?是直属于中央,还是分归地方?另外,铁路法院、检察院何时改制?这些都还没有提上日程。”卢荣荣说。

云南“躲猫猫”事件推动的监所体制改革也引起《报告》撰写人的关注。发生于2009年初的该事件,暴露出监所管理制度混乱、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、以权谋私、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等问题。

为此,最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查;公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》,建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度。

但这些措施在《报告》看来并不足够。中国政法大学终身教授陈光中告诉本刊记者:“关键是看守所应从公安机关分离,归属司法行政机关,实行羁侦分离。学界呼吁了很久,有关部门一直不为所动。”

改革看来难以一蹴而就。卢荣荣期待2010年羁侦分离改革能有所突破。《报告》也特意提到,在2009年底,国务院法制办公布了《拘留所条例(征求意见稿)》,“这是一个信号:根据征求意见稿,拘留所与看守所已有了分离的趋势。”

“放下法槌、脱下法袍”

2009年,学界争议较大的是最高法出台的两份文件:《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步加强民意沟通工作的意见》。

意见发布后,各地法院相继改革。江苏法院开始强调为当事人提供“一站式”全程诉讼服务;上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地法院则进一步推进“立案信访窗口”建设。

一些法院走得更远。陕西陇县开始推行 “一村一法官”的工作机制:在年平均发生纠纷20件以上的村,每村设立一个法务庭;20件以下的村,4至7个村设立一个法务庭,确定一名法官负责联系指导员。指导员则由驻村法官和民警担任,“把工作任务和维稳责任落实到村组”。

河南省高级人民法院院长张立勇的言论颇具代表性,他说要“放下法槌、脱下法袍”。“一定要像西方法官那样戴着头套,穿着法袍,在高堂上一槌才是好的吗?”他建议法官改穿制服,“你要穿法袍就和群众保持距离了。”

观察家指出,我国司法改革的目标从未像这一段时间里如此明确过:化解矛盾,维护稳定,保持法律效果和社会效果的统一。

这引来学界争议。中国社会科学院法学研究所教授刘作翔表示,他曾专就此事在陕西省高院谈过看法。他认为,现在各地法院院长,尤其是过去曾从事过政治工作的院长,老是把司法、诉讼直接看成是家长里短,看成是婆婆妈妈。

北京大学法学院一位教授不赞同法官与群众走得太“近”。他认为,为了取得当事人的信任,法官要尽可能避免过于主动地行使权力,只有当事人向法院提起诉讼,法院才能够受理。中立的司法,更容易服判息争。

“当事人上访,指责法官案子判得不对,这让法官该如何是好?难道说因为怕上访就可以违法判案?再说,国家成立了信访部门,不正是为了让百姓投诉有门吗?为了减少上访,甚至为了‘争创无进京上访法院’,就一味地和稀泥式调解,势必导致当事人形成‘会哭的孩子多吃奶’的心态,只要以上访相要挟,法院就牺牲法律,放弃原则,最终的结局将是一种普遍的无法状态。”这位教授说。

这些观点为《报告》所认可:“某些司法理念,比如法院强调‘调解优先’需要纠正,对司法人民性的过度重视,也需要反思。”

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