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中国"吏治":向用人不正之风开刀

  核心提示

    今后的官员问责制度建构应进一步严格,具体说来,可以增设两项规定。对于一些频繁复出频繁落马的官员来说,应该设立规定永久性禁止担任官员职务;对于官员的复出应该低位复出,而不是像现在很多官员都是平级复出甚至高位复出。

 

  本报记者 杜晓 本报见习记者 任雪

 

  “目前用人机制方面存在不正常的状况:要么是有背景的上去了,要么是谁都不得罪的平庸干部上去了。一些在基层工作很出色的同志长期得不到提拔,难免会有想法。甚至一些不那么称职的干部,也会因为和他们条件相似的人靠拉关系、走后门得到了提拔而有怨气。”中央党校党建部教授蔡霞对此深有感触。

  长期以来,用人不正之风被各界人士公认为是党风廉政建设中“最令人不能忍受的问题”。

  针对上述问题,近日,中共中央办公厅印发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。与责任追究同时出台的,还包括由中组部起草的其他3个文件:《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》。

  同时,今年中组部组织力量研究起草的《2010年深化干部人事制度改革规划纲要》提出,到2012年,用人上的不正之风得到有效遏制,初步形成比较完善的防治用人上不正之风的长效机制———一场用人制度的深层次变革已经渐次展开,关于干部任用的新标准和价值体系已经呼之欲出。

  “责任办法的出台主要就是为了纠正用人的不正之风,它和其他同时出台的三个办法一起构成一种监督体系,配套衔接,前后呼应,是一种用人机制上通过机制、标准、程序来整治用人不正之风的价值导向。”中国人民大学法学院教授、中国行政法学会副会长杨建顺说。

 

  “群蛀”现象的背后

  记者在采访中了解到,近年来较为严重的腐败现象如“买官卖官”、“带病提拔”、“群蛀”等均源自用人之风。

  “用人不正之风长期以来就是一大顽症”。著名反腐学者、中央党校政法部教授林喆告诉记者,从最近几年落马官员的状况可以看出,“带病在岗”、“带病提拔”现象比较严重。

  陕西省政协原副主席庞家钰长期以来一直被群众检举,但这并不妨碍他步步高升。直到中纪委介入,他才最终落马。坊间称为“边腐边升”。而有“重庆第一贪”之称的巫山交通局原局长晏大彬则属于典型的“带病在岗”。法院认定,晏大彬曾一次性收受两编织袋现金。

  林喆将“带病提拔”定义为:在贪腐的状态下获得提拔。“这些人是怎么被提拔起来的?为什么长期没人发现?干部任用上的种种‘带病’现象说明,我们的用人制度有缺陷。”林喆说:“用人不正之风长期存在的一个重要表现就是‘买官卖官’现象的增多。”

  据介绍,在一些地方,要想当官或被提拔,就得花钱行贿,花钱买官成为各方心照不宣之事。典型的例子莫过于黑龙江省绥化市原市委书记马德卖官案,“此案是近年来已知的‘买官卖官’案中最严重的一起。”林喆说。

  在此案中,法院认定的事实是,马德在1992年11月至2002年2月期间,利用职务之便,在他负责包扶企业、提拔使用干部等工作中,为他人牟取利益,多次单独或伙同其妻非法收受、索取贿赂达603万余元。

  而根据检察机关的调查,从1995年起,马德利用职务之便公然卖官鬻爵,把其执掌的市委大院变成了一个“乌纱帽批发部”。在马德那里,小到乡镇党委书记、乡镇长,大到县委书记、县长,每个位置都是“明码标价”。

  用人不正之风的蔓延,呈现出前腐后继之势。自上个世纪九十年代以来,一种令人惊叹的腐败现象“群蛀”也应运而生。

  林喆认为,近年来最为典型的“群蛀”案件,如2006年9月湖南郴州曝出原市委书记李大伦等“群蛀”案,该案涉及包括市长、市委宣传部长等几十名官员,及当地政界商界158人。

  “在群体性的牟利活动中,看起来公权力的运作不是单纯为某个人牟利,但事实上,在群体联合作案的情况下,群体获得的利益最后总是能分摊到其中每一个个体成员,个体因灾组织中发挥的作用而最终分享到组织‘赢利’的一汤半勺。”林喆说。

  林喆认为,反腐实践表明,“群蛀”现象总是发生在宗派圈子、裙带关系和官商勾结中。在各种权力的层层袒护下,已有的任何监督制度都难以发挥作用。于是,尽管个人品质不好,或有种种腐败迹象的线路,尽管有群众的不断举报,或许多恶性劣迹甚至已成为社会的公开秘密,其传闻在民间不胫而走,也无济于事。“群蛀”现象再次暴露出我们某些管理制度的漏洞、用人制度的缺陷和日常监督制度的失缺。

  “所以,现在更为重要的不是还要制定多少监督制度,而是应对这些年的用人制度真正地进行深刻反思。”林喆说。

 

  官员选拔机制是亮点

  在责任追究办法中一大公认的亮点是,官员选拔机制的相关规定。

  据了解,责任追究办法中对于突击提拔干部出现九种意外情形提出了追责主要领导。此外,责任追究办法第十四条规定:领导干部因违纪违法受到撤销党内职务或者行政职务以上处分,且在其提拔任职前就有违纪违法行为的,组织人事部门必须对其选拔任用过程进行调查。

  林喆认为,长期以来,在干部提拔任用过程中一种领导离任之前喜欢提拔自己的秘书,也就是“身边人”。

  “很多秘书和领导的关系因此变成了一种带有封建色彩的人身依附关系或者说是主仆关系,本来应该为党为人民服务的,变成了为领导个人服务。秘书在领导在任的时候把领导伺候得特别好,这种提拔带有偏爱和袒护的意思。提拔之后,秘书和领导还保持着亲密的关系,这就是为什么很多官员出了很明显的问题群众就是告不倒这个人,就是因为有‘老上级’在袒护着问题官员。”林喆说。

  在反腐实践中,比较典型的“主仆关系”是被称为“河北第一秘”的李真与河北省原省委书记程维高。

  据了解,面对着群众接连不断的举报,程维高曾两次致信中央有关部门,对李真的问题进行公开庇护。

  对于责任追究办法中的相关规定,杨建顺表达了自己的观点。

  “对追究相关领导责任作了比较翔实的罗列,罗列了九项,还做了一个兜底的规定,这样的规定实际上是非常全面的。在第二款里又罗列了免责机制,这样正好符合了责任追究本来的规律性,即要明确责任,又要留有一定的扩展空间,以免违法违纪者逃脱;同时,有很多复杂的情况,‘重大自然灾害’、‘其他紧急情况下’等这样的情况不列入追究的范围,这就考虑了转轨时期各种社会矛盾多发这样一种情况。这有助于敲响警钟,切实采取相关措施,既有利于制度的推行,也有利于相关领导干部的成长。”

 

  明确官员复出制度

  “责任追究办法对于人们关注的官员复出制度的完善,官员复出的条件、限制、程序等问题给予了明确的规定,有利于这个制度的实效性。它的积极推动意义是毫无疑问的。”杨建顺说。

  据了解,责任追究办法中公认的另一大亮点就是第十六条:受到调离岗位处理的,一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务,两年内不得提拔;受到降职处理的,两年内不得提拔;同时受到纪律处分的,按照影响期长的规定执行。

  杨建顺认为,上述规定出台的背景是,“针对近年来人们对官员复出的不解、困惑”。

  林喆将责任追究办法视为去年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》强有力的补充。

  “暂行条例中规定的是一年,但当时包括我在内的很多人都认为,一年时间太短。复出的官员需要改正错误纠正理念至少需要两年时间。”林喆说,近来重新启用一些被问责干部的过程也并不严谨。“既不经过当时被这些干部伤害过的群众和领导的许可,也不经过人大的认真审查。在一段不长的时间里,这些干部原来那种渎职的观念是否真正得到了纠正,值得怀疑”。

  杨建顺认为,上述规定可以与公务员法结合起来看。“公务员法对官员受处分具体的应对都作了规定,并且对处分的期限都作了规定。公务员法规定公务员被开除的话不可能复职,其他的情况都有一个恢复的问题。撤职最长的是24个月,解除了处分之后,晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。你说的这个规定是跟公务员法里面撤职的规定相吻合,它并不是对责任追究办法的独创,而是对公务员法规定的一种具体化、条文化的体现,从这个角度来看,责任追究办法是把公务员法既有规定和社会普遍关注的问题结合起来,予以解决。即确保了现有公务员法的实效性,又回应了社会的普遍关心”。

 

  细化制度铲“猫儿腻”

  尽管责任追究办法中展现了诸多亮点,但有关专家认为,仍有进一步改进的空间。

  据了解,我国的官员问责制度尽管近年来已经取得了长足的进步,但公众对此仍感到不尽如人意。

  “官员问责是一种惩治的手段,而不是走形式,更不是丢卒保车。”林喆说,某些问题官员的复出过于迅速很容易引发人们的猜想,是否是因为“保车有功”。

  林喆认为,今后的官员问责制度建构应进一步严格,具体说来,可以增设两项规定。“对于一些频繁复出频繁落马的官员来说,应该设立规定永久性禁止担任官员职务;对于官员的复出应该低位复出,而不是像现在很多官员都是平级复出甚至高位复出”。

  此外,对于官员的选拔过程,杨建顺进一步指出,“在其提拔任职前就有违纪违法行为”在这个过程中有谁来确认,这个主体不是很明确,需要一些具体的程序性的建构。因为违纪违法很难说,还是需要做一些定性定量的规定更好些。有些违纪违法时过境迁,能起到多大作用,还有这样追究有多大意义,还值得进一步探讨。

  林喆认为,可以考虑出台更为严格的规定。“应该明令禁止领导干部离任之前提拔‘身边人’。此外,为了避免领导干部之间交叉提拔‘身边人’,还应该加大提拔过程的公示力度”。

  “实质上,执行这个规定实现用人制度的变革是一个综合治理的过程。此次出台的四个办法共成一体,构建了一个体系。这四个办法目前都在试行,在这个过程中可能还会有很多问题反映出来。我们干部用人的机制还需进一步完善,没有真正实现科学化的建构。对处理之后的问责,也需要区分不同的情况。引咎辞职(政治因素)和责令辞职(法律因素)不能放在一起思考,这还需要具体情况具体对待。把这些不同属性的给予不同的规定会更理想一些。”杨建顺说。

 

来源:法治周末

http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2010-04/08/content_2105431.htm?node=7567

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