浙江省玉环县小山外村的农保地竟“长在”了几近弃耕的小山头上。而如今，这小山头上的农保地也被违法占用建了厂房和楼房。
　　尽管玉环县国土局对此依法作出了处罚决定，要求恢复原貌，但令人玩味的是，根据地方规定拥有执法权的国土局却宣称自己无力执法，与法院玩起了“邮过来、邮过去”的游戏。
　　记者为此走访了玉环县各有关部门，发现，从县政府到乡里竟都“默许”占用该农保地。而事后，他们给出的解释都透着一种“无奈”。
　　据当地官员说，这种违法占地的现象，在沿海地区“很严重”；而解决之道，当地政府专门成立了“双违”整治办公室，但他们对这些已被违法占用盖了厂房、楼房的土地也“无计可施”，表示有些情况只能“靠时间抚平”。
    当地官员解释，这是经济发展带来的必然结果，越是经济发达的地方，其建设用地与耕地的冲突越普遍。换言之，18亿亩耕地的红线存在水分。

　

　　法治周末见习记者 温泉 法治周末记者 朱雨晨 发自浙江台州

 

　　小山外村是忙碌而务实的。

　　这个我国东南沿海的小村庄，位于浙江省台州市玉环县龙溪乡西半部腹地，是进出龙溪的必经之地。

　　小山外村本村村民只有800人左右，外来人口却多达1200人。除了户籍，这里的大多数居民可以被分为两类，开工厂的和在工厂打工的。在这里，真正意义上的“农民”已经非常之少，小工厂遍地开花。

　　走进一户人家，首先看到的是随处散落的金属零件。在院子里随便找个人问及本村事务，往往会得到这样的回答：“这个我不清楚，我们老板在那边，你去问问。”回答完毕，马上闷头干活。

　　然而现在，村里的22亩土地打破了这种忙碌的平静。

 

　　围绕农保地的斗争

　　引起争议的22亩土地位于村子西北部的一座小山上，是小山外村的农保地。现在，这片土地上建起了工厂和漂亮的楼房。

　　这引起了许多村民的不满。

　　农保地也叫基本农田保护区，是指为了对基本农田实行特殊保护，按照法律法规的要件和程序划定的特殊区域。没有得到农保地转建设用地的审批之前，农保地是不能用来建设房屋的。

　　村民的不满在于价格。

　　山上的农保地被占始自2005年。这一年，从小山外村的西南至东北方向穿过的76省道复线项目开始进行拆迁安置。小山外村党支部书记张福寿告诉记者，当时村里已经“没有地了”，山上的22亩土地虽为农保地，但已经基本无人耕种，于是村里将这些土地划为14股，分给11户拆迁户和污染比较大的3家翻铜厂，每股1亩多土地，每亩12.5万元。

　　差不多在同一时间，规划中的76省道复线东南方向的一块建设用地，通过公开的“招拍挂”程序卖出了每亩约72万元的价格。

　　同一村庄，时间相差不多的两块地，价格竟相差将近6倍。

　　对此，龙溪乡常务副乡长陈仁法解释，这是因为被用于拆迁安置的22亩农保地是没有经过审批的，不是正规的建设用地。这样，就没有缴纳正规建设用地需要缴纳的土地出让金和审批费用，村里只收了建设成本。再加上两块地的地价计算方法有差异，其实山上的地以后还要补缴相关费用，两块地的价格差不多。

　　然而村民并不知情。《法治周末》记者来到小山外村时，许多村民向记者表示：“我们村里办工厂的多，办厂子都需要用地，他们凭什么用那么低的价格买地？现在地价都涨了，现在那块地如果通过公开的程序，四五十万元1亩不怕没人要！”

　　村民们将矛头指向了上一届村党支部书记和村委会主任，认为他们利用手中的权力，侵占了属于集体的利益。

 

　　层层文件“默许”占用农保地

　　然而，上一届、同时也是现任村党支部书记张福寿对此非常坦荡：“如果没有经过上级允许，我们是不敢占的。”

　　张福寿向记者出示了《玉环县人民政府专题会议纪要[2005]49号》，并解释说，当时经过县里研究决定，用于拆迁安置的土地可以“边建设边审批”。

　　龙溪乡党委书记金鑫在接受《法治周末》记者采访时，亦提到该文件，并说当时文件上说“抓紧报批”，是面对现实情况采取的“万全之策”。

　　龙溪乡常务副乡长陈仁法进一步向记者解释，国家当时的土地利用总体规划，本来准备到2005年修编，拆迁安置时政府的打算是，新的规划出来后，赶紧将被占用的农保地转为建设用地。结果，2005年温家宝总理提出18亿亩耕地红线的问题，新的土地规划出台被推后到2010年。占用农保地要国务院批准，因此，当时政府部门就没有能力批这个地了，22亩农保地一直“违法”至今。政府的打算是，等新的规划出台，先将占用的农保地转为建设用地。

　　默许违法占地的《玉环县人民政府专题会议纪要[2005]49号》，《法治周末》记者只在张福寿处见到过，但张福寿并不愿意将这份文件提供给记者。

　　记者向玉环县外宣办请求查阅该份文件，外宣办有关工作人员经请示后，回复称，因该文件是政府的会议纪要，不宜外传。

　　村民向《法治周末》记者提供了一份加盖玉环县龙溪乡人民政府公章的会议记录的复印件，这是2006年8月29日上午8时30分在乡三楼会议室“召开班子会议”的会议记录。

　　当天的议题即为“76省道复线龙溪段(小山外村)拆迁安置事宜”，其中写道：

　　根据县政府(2005)49号县76省道复线工程拆迁安置相关事宜及县领导相关指示精神，为加快推进76省道复线小山外村段拆迁安置工作，经乡党委、政府班子集体研究：因小山外村莫金初等有关企业在76省道复线道路建设需要搬迁等实际情况，同意安置在该村小山头上。考虑该区块土地利用规划暂时无法调整，同意莫金初等有关企业边建边审批，不作“双违”处理，若有其他责任由乡党委、政府承担。

　　龙溪乡党委书记金鑫告诉记者，玉环县情况比较特殊，很多耕地并非是真正的“可耕的地”。沿海地区是“七山二水一分田”，良田很少，过去“农业学大寨”，地种得多算成绩，所以各个地方拼命往上报耕地。18亿亩耕地红线指标下来的时候，指标定得就比较多，就将长树、长草的地方也算在耕地里面，其实这些地方根本不能种粮食。说是农保地，其实是闲置的土地。这种情况沿海地区都有。因此，“18亿亩耕地红线里是有水分的”。

　　记者在小山外村走访，证实了这种说法。多位村民告诉记者，山头上现在建了楼房和厂房的地，原来只有几个老人种一点红薯、小麦之类，大多数地基本没什么人种，草都长得老高。

 

　　国土局与法院“邮来邮去”的游戏

　　卫星似乎丝毫没有留情，小山外村山上农保地被占用的情况被卫星遥感拍到。2008年9月，玉环县国土局对山上的8家企业和6户农户作出了《土地行政处罚决定书》。处罚的内容有两项———罚款、恢复土地原状。

　　罚款并不难，难的是恢复土地原状。国土局的处罚决定作出后，小山外村山上的房子纹丝未动。

　　恢复原状就意味着，违章建设的建筑物必须被拆除。

　　因为国土局的处罚迟迟不能执行，小山外村对占用农保地不满的村民几年来跑遍了相关部门，但却“像皮球一样被踢来踢去”。

　　作出处罚决定的国土局认为自己并没有强制执行的权力，并且已于2009年1月向法院提出了执行申请。

　　但对国土局的执行申请，玉环县人民法院并没有立案。该院执行局局长王再桑拿出两个依据，一个是2008年1月1日起实施的城乡规划法，一个是《中共玉环县委办公室玉环县人民政府办公室印发〈关于建立“双违”整治行政处罚案件委托执行机制的若干意见〉的通知》。

　　王再桑解释，前者的出台有一个重要的修改，就是直接赋予行政主管部门对违章建筑有实施拆除、退还的权力，原先是没有的，只能申请法院执行。现在可以由法院执行，也可以由政府相关部门执行。后者县里的规定则将责任进一步明确。

　　他指给《法治周末》记者城乡规划法第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除……”并进一步解释：“这就说明，可以向法院申请强制执行，也可以直接实施拆除。”

　　经《法治周末》记者查阅，后者《关于建立“双违”整治行政处罚案件委托执行机制的若干意见》第三条规定：“县法院对被执行人在执行通知书指定期限内未自动履行拆除违法建筑物的案件，委托作出处罚决定的县国土局、县建设规划局、县城管执法局或者有关乡镇人民政府完成拆除违法建筑物事项，受委托单位必须予以接受。受委托单位拒绝接受委托的，县法院对该拒绝接受委托的执行案件可以驳回执行申请。”

　　玉环县国土局法制监察科科长、国土资源监察大队大队长李建军向记者解释，简而言之，这条规定意思就是“国土局执行不了，申请法院执行，法院再委托国土局执行”。

　　“国土局能执行的就那么几个人。”李建军苦笑道。

　　对于强制拆除，法院有一肚子苦水。王再桑说：“人家的房子造得像碉堡一样，你再去强制拆除，不但成本很大、给当事人造成的损失也很大，社会效果也很差。”

　　王再桑认为，要解决问题，重点还应在于预先的防止，重视源头管理，相关职能部门在审批时接到举报应当及时制止。

　　“并不是我们法院在说一个‘踢皮球’的话，”王再桑补充说，“以前这类案件他们全部都往法院扫，称他们并没有强制拆除的权力。但是2008年1月1日之后，你有这个权力了。并且，由于你事先预防、事中检查没有跟上，造成这个后遗症，权责又不对称。”

　　法院目前的做法是，以2008年1月1日为界，之前的此类案件受理，之后的不受理。李建军透露，这种情况省国土资源厅都知道，省厅支的招是“法院不受理，就快递过去”，这样国土局可以有一个法院已经收到执行申请材料的回函或者退掉也会有个回执。这样，国土局和法院就开始了“邮过来、邮过去”的游戏。

 

　　18亿亩耕地红线的水分

　　王再桑告诉记者，玉环县是中国综合实力百强县，经济“畸形”发展，违法用地现象“很严重”。

　　类似情况究竟有多么普遍，目前并无权威的统计。李建军向记者透露，从2004年至2007年，法院类似的执行案件没有处理的大约有700宗左右，事实上去年一年，法院只执行了大约5起违法占地、违章建筑的案件，还都是“没收”。

　　类似情况之普遍或许从一件事上可窥一斑。2005年，玉环县专门成立了“双违”整治办公室，治理违法占地、违章建筑。根据意见第十二条规定，该机构的职能是“督促”作出行政处罚的行政机关和受委托单位认真履行职责，“协调处理”。

　　《法治周末》记者来到玉环县双违整治办公室，不愿透露姓名的工作人员表示，类似情况拆除已建成的房子“合法不合情”：“房子花好多钱建成了，你再给他拆了，他不和你拼命？”

　　现在，“双违”办更多的时候将精力放在事先的预防和宣传上面，该工作人员告诉记者，这个办公室只有他一个人。为了达到整治“双违”的目的，“双违”办会组织人员下到乡镇进行相关政策的宣传，另外发现违章建筑的苗头，可以及时制止。

　　李建军则形象地称此为“消灭在萌芽状态”。据知情人透露，县里这方面的经费每年要300万元，去年一年每天都在拆，但依然有很多违法占地、违章建筑的情况存在。

　　接受举报多了，“双违”办的工作人员总结出了“经验”，一般举报的人可以分为四类：一种是看人家建房子，眼红的；一种是真正自己的权益被别人侵占的；一种是村里两派有矛盾相互斗争；一种是为了维护法律尊严。

　　该工作人员对记者打出“O”型手势说：“最后一种，为了维护法律尊严的人，可以说几乎为零。”他表示，只有第二种，要坚决支持。有些情况只能“让时间来抚平”。

　　那么，18亿亩耕地红线怎么办？

　　龙溪乡常务副乡长陈仁法告诉记者，占用农保地建住宅、厂房之后，为了保证耕地红线，新的土地利用总体规划下来之后还要调整用地规划，除此之外一般还有几种办法，一是旧村改造之后耕地复垦，或者围海造田增加耕地面积，或者从别的指标富余的地区购买指标，但是现在地价上涨，很难再买到了。

　　李建军告诉记者，现在玉环县的漩门工程就是为了解决耕地问题。

　　做了多年国土资源监察工作的李建军则认为，很多地方说耕地“占补平衡”，其实只是合法占用的耕地占补平衡了，他反问：“非法占用的那些怎么办？”

　　李建军认为要做好耕地保护，需要全社会转变观念。他把这项工作与“计划生育”相提并论，“就像现在大家认识到生太多孩子并不好，人口增长率自然就降下来了”。

　　“有一天，当大家真正认识到耕地资源的宝贵、都来保护它，这才能从根本上解决问题。”李建军进一步补充说，“这需要全社会联动，光靠土地部门一家的力量是不够的。”

　　提起政府的会议纪要“默许”违法占用农保地，李建军无奈地表示：“现在的会议纪要，反正通知你去开会，开了会也不管谁发表了什么意见，也许国土局的就没去，或者去发表了反对意见，但会议纪要还是那么写。有什么办法？文件大？还是法大？”

　　中国人民大学土地资源管理系教授严金明告诉《法治周末》记者，像小山外村此类现象在东部沿海地区比较多，在内陆地区相对较少，这和经济发展水平有关系，经济越发达的地方，这样的问题就越突出。

　　严金明指出，问题的实质，也就是目前我们面临的根本问题，是如何处理好经济发展与耕地保护之间的关系。

　　严金明认为，目前，还很难有根本的解决之道。因为这涉及到土地制度的改革。“现在我们是动用行政权力在保护耕地，如何调动起农民的积极性来保护耕地是个亟待解决的问题。”

 

　　来源：法治周末

 

    编后：违法占地，而且还是占用农保地，岂能因“无奈”就任由其如此发展。小山外村事件折射出的不仅是经济发展过程中经济发展与保护耕地的难题，还有政府决策以及政府公信力、司法形象等问题。