核心提示

    近日，国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求做到“征地补偿同地同价”。但是，在政府“招拍挂”出让土地时实行市场化定价，而在征收农村土地时却没有实行市场化定价的背景下，土地补偿新政能否解决转型时期的“拆迁”乱象，仍是一个未知数。

 

　法治周末记者 王峰 法治周末实习生 张玮鸥 发自北京

 

　　近日，国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求“建设用地位于同一年产值或区片综合地价区域的，征地补偿水平应基本保持一致，做到征地补偿同地同价”。

　　这纸被国土资源部官员喻为农民“护身符”的通知一出，欢呼声一片，“同地同价”的提法瞬即被放大，并被等同于一直备受关注的“同命同价”。

　　然而，据了解，通知中的“同地同价”并不是人们普遍理解上的“同地同价”，因为土地征收与二级市场是不同的两个市场。

 

农村群体性事件高发

缘于农民土地权益受损

 

　　坊间猜测，通知出台的背后，极可能与居高不下的房价有关。

　　“如今房价居高不下，很大原因在于难有大规模的土地供应；而影响土地供应的，一个是征地补偿，一个是拆迁安置补偿。如果补偿不能让老百姓满意，这种僵持就不能实现大规模的土地供应。”一位业内人士告诉《法治周末》记者。

　　7月4日，国土资源部部长徐绍史在全国国土资源厅局长座谈会后表示：“再过一个季度左右，房价会有所下降。”

　　此后，社会各界均在等，看是否会出台新的房地产调控措施。正因如此，通知的出台，被认为是“隐形”的房地产调控措施。

　　无独有偶，这份通知除了强调征地补偿同地同价外，还包含了征地房屋拆迁的补偿安置问题，这被国土资源部耕保司负责人解读为“第一次提出”。

　　但学者对此有另一种解读。

　　随着我国城镇化建设的加快，“征地”、“拆迁”也成了社会生活中的热点词汇，拆迁乱象背后的利益纠结及由此引发的一系列问题，成了转型时期的社会之痛。

　　在湖南嘉禾、山东聊城、贵州纳雍、河南开封等地，当地政府在拆迁问题上都与被拆迁的农户发生过冲突。

　　据不完全统计，因征地引发的农村群体性事件约占全国农村群体性事件的三分之二，成为当前影响我国社会稳定和农村发展的首要问题。

　　就此，中国人民大学土地管理系教授、房地产信息中心主任谭峻，在接受《法治周末》记者采访时指出，现行征地制度下导致失地农民土地权益受到侵害是根本原因。

　　而这个根本原因，早已为中央所洞悉，一系列旨在保障失地农民合法权益的政策措施相继出台。

　　谭峻介绍说，2004年下半年，针对直接到中央政府部门上访的群众数量不断增长，中央建立了集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度，该联席会议包括中央办公厅、国家信访局、北京市政府、国土资源部等28个部门和单位，根据群众来访反映突出的问题，联席会议成立了5个专项工作小组，农民土地征收问题就是其中之一。

　　针对征地补偿标准不统一问题，早在2004年，国土资源部就出台了“征地统一年产值标准和区片综合地价补偿标准”；2008年6月，国土资源部又专门发出通知要求各地落实这个标准，并要求两至3年随经济发展水平更新一次。

　　谭峻指出，从实践看来，该标准显然在地方没有得到有效执行。

　　北京李晓斌律师事务所律师张茜就经历过这样的情况。2008年，其代理一起征地纠纷诉讼，结果发现当地政府使用的还是2001年的补偿标准。

　　究其原因，谭峻认为，既有土地估价缺少基础信息问题，也有估价技术问题，“当然更重要的是地方政府没有这个动力”。一般来讲，按区片综合地价确定的补偿标准使地方政府的征地成本增加了。

　　国土资源部耕保司负责人朱留华的解读中称，新的征地补偿标准“在具体用地项目上还没有完全执行到位”。

　　2010年5月，国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，对征地拆迁管理工作提出了更严格的要求。

　　谭峻认为，正是在地方政府、地方国土资源管理部门在执行政策方面不力，对国土资源部布置的做好征地工作若干要求没有落实到位或存在偏差的背景下，本通知应运而生。

　　“这次通知提出各地未及时调整的，将来就不给批地了，可见国土资源部的决心非常大。”张茜说。

 

拍卖土地实行市场化

政府征地却没有市场化

 

　　被认为“动了真格”的本次通知，给农民提供的第一个“政策护身符”就是被一再强调的同地同价，尽管这并不是第一次提出。

　　早在2007年4月，国土资源部副部长王世元在全国纠风工作会议上即透露，国土资源部将逐步推动同地同价，其时的背景之一是物权法即将实施。

　　到了2008年12月的住交会系列论坛上，国土资源部中国土地规划探测院副院长周建春又透露，从次年起，我国的征地补偿将完全实现同地同价。

　　从2009年1月开始，河北、山东、河南等地先后推出征地补偿同地同价政策，其方法均为实行按征地区片综合地价标准进行补偿，改变以往按平均亩产值乘以法定倍数计算征地补偿的方法。

　　新的补偿标准提高了征地补偿数额，但似乎并未让被征地农民满意。北京律师周胜代理过很多征地补偿官司，他认为，“征地补偿的标准仍然相对较低，因为对于被征地农民来说，补偿是其最后一次机会，要求自然会更高一些”。

　　周胜如此解释同地同价，“不是说城里土地和农村土地一个价，而是同一区片的农村土地一个价”。

　　更根本的同地同价还不在此，代理过不少土地案件的北京律师袁华之认为，土地资源的稀缺性及其增值，并未体现在征地补偿标准中。

　　这也是让袁华之不大明白的地方，“通知强调要按市场规则补偿，但从实务操作层面来说，是要用什么手段来确定征地补偿的市场价格，是通过评估、协商，还是通过挂牌来竞买和竞卖”？

　　事实上，对于同地同价的解读，学界也尚存在分歧。

　　有人认为，同地同价应是指政府的征收价格和土地出让价格应该相同，而实际上，通知中的同地同价是指位于同一个区域的土地应该具有相同的地价。

　　周胜同样认为农民对征地补偿的不满集中于此，“农村土地只有变成国有土地才能进行出让、转让，但被征收土地经过‘招拍挂’后，价格是比较高的，相比之下给农民的补偿就很低，农民心里不平衡”。

　　“从学理上来说，拍卖是最能体现出一个商品市场价格的手段，土地市场的‘招拍挂’就是如此。”袁华之说。

　　政府在进行二级市场土地出让的时候，走的是市场化路线，但政府从农民手中征地的时候，就没有走市场化路线。

　　通知规定，征地中的拆迁房屋不再作为附着物补偿，而是按建筑重置成本补偿，被拆迁者所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋。

　　问题是，如何理解、界定“合理居住水平”？这里面的重置成本该如何计算？同样的面积之下，每一栋房屋的结构、年限、建筑成本等都不尽相同，如何补偿才能体现出公平？

　　现实中，即使是同样面积的相邻土地也因朝向等不同存在价格上的差异，同价是否需要对这种因素加以考量？

　　以上种种，都亟需进一步细化，清晰界定。

 

暴力拆迁不止

总是与拆迁程序违法相伴

 

　　通知给农民提供的政策“护身符”还包括补偿款的落实和不得强行征地的规定。

　　在推动补偿款落实到位方面，通知给出了新举措，其中之一就是征地补偿款预存制度。此前，这一制度在江苏、辽宁、广东、贵州先行，如今被国土资源部推向全国。

　　“补偿款预存有两个好处，一个是可以防止被村干部截留、挪用”，袁华之在代理征地补偿案件时，曾遇到类似截留情况，“有些地区的村干部素质良莠不齐”。

　　通知中也明确提出，要把征地补偿费直接给到农民个人。

　　“征地补偿款还有很大一块是被征地人安置补助费用，包括用于购买社会保险，能否发放到老百姓手中关系到他们今后能不能得到社会保障。”袁华之说。

　　另一个新的举措是提出简化征地批后实施程序，这一举措的背景是“征地报批前期程序和批后实施程序有所重复，需要简化程序提高征地实施效率”。

　　“有些程序可以简化，有些则不能，比如老百姓同不同意征，这就不仅不能简化，反而应该细化。”袁华之说。

　　张茜认为国土资源部简化批后程序，实际上是加强了对批前程序的要求，比如未批先建、以租代征等违法违规现象。

　　北京律师孙事龙就经历过很多程序违法的征地拆迁，等到征地程序批下来，房子都已经被拆除了。

　　“有时候我们起诉到法院，甚至于二审判下来以后，征地审批程序还没到手。”孙事龙无奈地对《法治周末》记者说。

　　他曾经遇到的最离奇的事情，是某地征地、拆迁，什么手续都没有，结果等起诉到法院，“人家打个电话就直接把手续送到法庭了”。

　　孙事龙认为，征地问题的核心，除了征地补偿款是否发放到位，就是征地手续和征地过程是否合法。对此，通知明确提出“不得强行征地”。

　　“老百姓最关注的还是程序问题，补偿标准高低，老百姓都还容易接受，但你什么手续都没有，人家还上着班，就把他的家给拆了，必然引起不满。”孙事龙说。

　　“按照北京市的相关规定，这种程序不合法的行为已经上升到刑法责任，造成人员伤亡就是故意伤害，造成财产损失那就涉嫌抢劫了，但现在只有北京市有这样的规定，其他地区并没有。”孙事龙说。

　　孙事龙认为，即使不出台新的程序，按照现有的法律，也可以维护政府和拆迁户双方的利益，只是因为程序操作的不到位、不合法，“结果大家双方都受损失，老百姓不接受，政府就暴力强拆”。

　　而律师其实对代理征地补偿纠纷案件也格外谨慎，张茜所在的律所在房地产案件上有所特长，但也只“每年有针对性地代理几起征地补偿案件”。

　　“这些案件大多涉及集体诉讼，而且比较敏感，难度还是比较大的，因为要面对地方政府的压力。”张茜说。

　　通知提供的上述“政策护身符”，关键是地方政府要把政策落实到实处。谭峻认为。

 

　　来源：法治周末