■编者按

　　在高温如炙的8月，重庆市户籍制度改革拉开了序幕。这项被称为史无前例的“千万农民进城运动”，瞬间吸引了公众的目光，掀起不亚于40℃高温天气的关注热潮。

　　以重庆为代表的城乡统筹改革工程，或将是未来中国30年改革的一个重点，其中，户籍制度改革是一个关键点。在二元户籍制度备受诟病的背景下，“千万农民进城”隐含的寓意不言自明。

　　农民进城意味着有权享受均等化的公共服务，对政府而言，就必须加大公共财政的投入，然而，这一切背后的难点到底底有多少？

 

探访户改中的农民心态

　　陈克勋 法治周末记者 戴蕾蕾 发自重庆

　　2010年8月，“山城”重庆。

　　在这个呼吸空气都感觉热腾腾的40℃高温天气中，同样热腾腾的是被重庆市民称为“千万农民进城”的重庆户籍制度改革。

　　一如既往的高温天气，在这里土生土长了59年的农民郑开碧，往年此时都禁不住心中烦躁，如今，走在同样闷热的城市里，她心里却“凉爽得很”。

　　“我是重庆市民了。”郑开碧道出了她开心的缘由，言语间掩饰不住梦想成真的喜悦。

　　相比郑开碧的开心，紧盯着郑开碧这“大胆”行为在观望的村民们，心中多了些许担忧和焦虑。“我哪里晓得，转了户口，没得土地了，又找不到工作，到时候该咋办”？

　　喜悦与担忧交织在一起，在这座因户改沸腾了的城市到处激荡着，不身临其境的人们恐难真切体会得到。

　　而这仅仅是个开端。

　　8月15日，重庆户改全面启动。重庆市公安局治安总队政委郭金严告诉《法治周末》记者，截至当天，已有近1.5万农村户籍人口转为了城镇居民。

　　按照计划，今明两年内，重庆市将有338万农村人口转为城镇居民；2012到2020年，再新增城镇居民700万人。

　　重庆户改，在这个高温如炙的盛夏，点燃了千万农民的热情，也沸腾了整个中国。

 

　　兴奋者的憧憬

 

　　坐落在重庆市北碚区天府镇的文星村，距离重庆市朝天门64.3公里，尽管位于主城九区之中，但已是“远郊山区”。

　　新市民郑开碧的老家就在这里。

　　重庆市启动户改的第二天，周末过后的8月2日，郑开碧早早就跑到文星派出所给全家人办了转户手续，成了文星派出所转户的第一人。

　　在郑开碧的带动下，妯娌小双在下午顶着40℃高温，也去给自己和78岁的婆婆办了转户手续。

　　“我是文星派出所第一个转户的，但不是重庆市第一个。”郑开碧对着《法治周末》记者开心地笑着，并出示了一张A4纸大小的农村居民转城镇居民确认书，上面盖有重庆市公安局户口专用章。

　　1985年就离开了土地，去乡里的税务所打工，早就习惯了城里人生活的郑开碧，在文星村可算是个先锋人物，喜欢看新闻、看报纸，喜欢了解新政策，也愿意去尝试。

　　在她那三层红瓦顶小楼的客厅里，沙发和桌子上堆满了有关转户的政策资料和报纸。从今年“两会”开始，她就一直在关注农民转市民这件事。

　　这几乎与重庆市政府的工作规划同步。

　　今年1月6日，重庆市的户改工作就已经上路，开始相关数据采集，着手制定《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，以及建立土地、住房、社保、教育、卫生等方面的配套机制。

　　7月12日，重庆市政府审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》、《重庆市户籍制度改革配套方案》。7月28日，重庆召开全市户籍改革工作会议，正式启动户改。

　　“报纸上说，肉贩陈刚是第一个进城的，他8月1日就办理了转户手续。”郑开碧憨憨地笑着，笑容里有一丝遗憾。

　　45岁的肉贩陈刚，原是重庆市合川区龙市镇龙头村的农民，上世纪80年代初就到重庆主城区务工经商，2007年，在渝中区煤建新村买下的一套100余平方米的住房。此后，他多次试图将户口迁往重庆市主城区，却被告知因学历不够大专水平等原因，无法迁入。

　　重庆这次户改，分两个阶段进行。第一阶段，在今明两年内，将有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，新增城镇居民338万人。

　　对于何谓“有条件的农民工及新生代”，重庆市政府给出了详解，包括“在主城区务工经商5年以上、在远郊区县城务工经商3年以上的农民工、农村籍的大中专学生和新增退役的农村士兵”。

　　在重庆市打拼了多年的陈刚，顺理成章成了第一阶段改革的“幸运儿”。

　　沈万林(渝北区回兴派出所第一个登记转户的)，范登云一家(江北区溉澜溪派出所第一个登记转户的)，时胜明一家(沙坪坝区石井坡派出所第一个登记转户的)，他们像陈刚一样，都是在主城区打工多年买了房的人。

　　“我不想再种土(地)了，每天上那个坡坡，担肥，那个土贫的很，出不了啥子东西。”郑开碧并不介意透露自己的想法。

　　郑开碧介绍说，文星村属于地质沉陷区山体滑坡带，土地多数在坡上，由于土壤难以保住水分，“水都顺着坡流下去了”，最主要的作物是玉米和高粱。

　　小双告诉《法治周末》记者，这里的玉米不是那种“糯玉米”，吃起来“烧心”，人也“不舒服”，“卖也卖不出价钱”。

　　郑开碧憧憬的是，转成市民腾退了宅基地和承包地之后，她家能够得到一笔补偿款。这笔钱能让她在城里置办个房子，那怕只有五六十平方米，可以和退伍回来在城里找了工作的儿子住在一起，“不用爬上爬下挺好”。

　　在人寿保险公司工作过、熟悉户改政策的郑开碧，其实还有自己的“小九九”：她之前参加的城乡居民养老保险，每月可以领170元，到75岁时每月能领190元；转为城镇居民户口参加城镇职工养老保险以后，她按50岁以上养老标准缴一个1.5万元的基数，每年缴1300元，缴到75岁或者一次性补缴35800元，以后每个月养老金至少500元，补缴完当年就能享受。

　　至于医疗保险，郑开碧参加的新农合，一年20元，如果转为参加职工医疗保险，可以按上年度本市经济单位职工平均工资的5%或11%缴费参保，也可以选择继续参加城乡居民合作医疗保险。郑开碧对此的理解“缴的多自然报的也多”。

 

　　观望者的顾虑

 

　　相比郑开碧的“大胆”，文星村中很多村民显得比较谨慎。

　　虽然他们比谁都清楚文星村的状况，退耕还林后土地减少了，村里很多人都不再耕种去打工了。不完全熟悉户改政策的他们，担心“转户以后，宅基地退了，土地没有了，一旦找不到工作，即使有补偿款和保险，最终也难以维持生活”。

　　妯娌小双在转户时就比郑开碧有着更多的顾虑。

　　47岁的她认为，78岁的婆婆和59岁的郑开碧转了城镇户口“划算”；最难的就是她们这个年龄段的人，距离退休还有8年，缴养老保险还要缴8年；而自己文化水平低，出去找工作很难有人要。

　　“宅基地交回集体，住的地方都没得了。”小双说在福建工作的儿子告诫她，退出承包地的补偿款交了社会保险后，如果买房子，“还要老大一笔钱”。

　　小双的顾虑是很多“4050”人员转户时的心病，来自江北农村、梁平县、开县、秀山县等地，在重庆市打工的这个年龄段的人也是这样顾虑重重地告诉《法治周末》记者。

　　家在梁平县的45岁的刘秀(化名)说，自己只有小学文化，这个年纪找工作“没的人要了”，只能靠卖水果赚些钱，“我转城镇户口没啥子用了，要是能给解决工作倒还行，现在政策我还不了解”。

　　刘秀有一个21岁的女儿在重庆市渝中区打工，给人看服装店。“我自己干不动了就回家种种地，有点吃的就行，我那女娃我想给她转成城市户口，毕竟还年轻，转了机会多些，将来有孩子了上学方便”。

　　针对村民们的种种顾虑，重庆市政府在不同场合回应称，重庆户改是按“综合配套、自愿有偿”的原则全面推进的。

　　重庆市政府秘书长陈和平曾向媒体表示：“我们的制度设计，是实行自愿退出，不愿意的话不强迫。”

　　在农民担心的土地制度上，重庆市设计了一个退地过渡体系，实现了有偿退地。重庆市发改委主任、户籍制度改革办副主任杨庆育在接受媒体采访时表示，概括而言，就是3年过渡、3项保留、5项纳入。

　　3年过渡，是指允许转户的农村居民，在最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权。

　　3项保留，是保留林地使用权，不要求退出；在一定时期内继续执行原户籍地生育政策；在农民自愿退出承包地经营权之前，享受各项补贴。

　　5项纳入，则是指农民转户后，其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系。在教育方面，转户农民工子女接受义务教育，按照就近入学原则，改变现在农民工子女只能在指定学校就读的状况。

　　政府的回应还落实在行动上。

　　8月15日，《法治周末》记者在重庆市社会保险中心看到一则通知，内容是重庆市自2010年7月7日起，参加农民工养老保险单位缴费比例调整为12%，个人调整为8%。这就表示，农民工养老保险的单位及个人缴费比例与城市户籍的城镇职工一样。

　　实际上，除了这些担忧，村民们之所以观望，还有一个利益原因。

　　家在江北区农村的方菊对《法治周末》记者说，自己的家在重庆市两江新区的规划之内，那里就快农转非了，“征地补偿应该比退地高吧，而且还有安置房”。

　　重庆市两江新区，是我国继浦东新区、滨海新区后正式成立的第三个副省级新区，于2010年6月18日挂牌成立。

　　两江新区的成立，被认为是加快重庆市户改步伐的动力之一。

 

　　探路者的期盼

 

　　实际上，重庆“农民变市民”的探索，早在2007年，在重庆与成都一起成为城乡统筹配套改革实验区时，就已经开始。

　　当时，江北区鱼嘴镇的双溪村被确定为试点村———农民可以以户为单位，自愿放弃承包地和宅基地，全家人转为城镇户口。

　　鱼嘴镇距离重庆市区约30公里。从市区去往鱼嘴镇的路上，途经长江港口和保税港区，沿途不时可见发展两江新区的标语。

　　从鱼嘴镇到双溪村，坐两轮摩托车要10多分钟。沿着山中公路向双溪村行驶的过程中，沿途可见大片郁郁葱葱的树木，以及数米高的芭蕉和在当地被称为“凤尾”的篁竹。在很多山坡上还可以看到大型景观树木，其中不乏银杏等珍贵树种，当地人表示，这将来要卖给城市公园和园林带的。

　　拥有5000头奶牛被称为“奶牛梦工厂”的奶牛养殖公司、葡萄园和重庆轻轨车厢制造厂的大片厂房分布在通往双溪村的道路附近。据了解，长安汽车集团也将进驻这里。

　　对于双溪村的村民们来说，“城市化”、“工业化”已经近在咫尺。

　　双溪村一共有572户、1618人，800个青壮年劳动力在外打工。在2007年第一批农民转为市民后，到2009年又有400多人提出了申请，希望放弃土地，成为市民。

　　“一般有城市生活能力的人，当时申请才能通过，确保人们能在城市生活下去。”双溪村的一位村民说。

　　有别于目前重庆市“农转城”政策，当年双溪村的农民转市民必须整户转，村民一家转为市民后，土地房屋可以得到补偿，全家继续享有农村合作医疗，老年人每人每月有195元的养老金(按重庆城镇低保标准执行)。

　　双溪村村民胡登梅一家，在转为市民之前，主要在地里耕种，转成市民以后就出去打工，相较之前收入多了两倍。

　　胡登梅退地的时候，村里按江北区的征地政策给了她补偿，包括房屋补偿35000元，青苗补偿5000元，构(附)着物补偿45000元，安置补偿55200元(每人27600元)，搬迁过渡费7680元等，共计154380元。

　　胡登梅用补偿款付了全家养老保险40100元(每人20500元)，医疗保险40元(每人20元），还余下了一些钱用于生活的其他开支。她们正在等待政府给他们提供的安置房，据说已经盖好，第二年就能入住了。

　　胡登梅给自己的选择作了一个批注：“如果让我重新选择，我还是会选择农民转市民，我想享受城市生活。”

　　对于双溪村的集体经济组织来说，村民变市民所需补贴是由他们贷款垫付的。村集体把退耕的土地集中进行整理，原来分散居住所占的500多亩土地实行集中居住后只用了80亩地。而剩下的土地，在他们的规模经营下，就出现了进村时看到的大规模的奶牛场和葡萄种植园。“土地流转的收益，用来偿还本金”。

　　双溪村的农民变市民，当时也并非没有难题。

　　一名村干部表示，村民转变身份之后，看病依然可以参加新型农村合作医疗，看病有保障；孩子进城上学，政府也有特殊照顾。但当时老年人的社保，却有些问题。年轻人找了工作就会有保险，但老年人只有储蓄式养老保险，一个月190多元，有些低。

　　“现在状况好多了，按现在的政策，他们一个月有500多元的养老金。”该村干部说。

　　郑开碧和小双目前最为关心的是征地补偿和退地后的居住政策，她们几乎每天都会给北碚区的国土部门打电话。

　　按重庆市政策，转户居民退出承包地，可以按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准得到相应补偿；退出宅基地使用权和农房的，将获得3笔补偿资金。

　　“我们北碚区的具体实施政策还没有出呢，土地局的人说月底就能出了。我们很积极地转户，但后续的东西要跟上。‘三件衣服’换‘五件衣服’应该换得及时。”郑开碧说。

 

 

　　重庆户改复制难

　　法治周末记者 戴蕾蕾

　　2010年8月15日，重庆市户籍制度改革全面启动。

　　据《法治周末》记者了解，重庆市在“户籍制度改革”的前面加上了“统筹城乡”4个字。

　　统计数据显示，目前重庆户籍人口3275.6万人，农村居民2326.9万人。

　　而根据重庆市规划，2010年至2011年重点推进338万农村居民转为城镇居民，2012到2020年，再新增城镇居民700万人。

　　中国人民大学劳动人事学院副教授杨立雄告诉《法治周末》记者，如果只将户籍登记从农村居民改成城市居民是没有多大意义的，真正的户籍改革应该是享受同等的待遇。

 

　　千万农民进城

或需财政补贴养老近600亿元

 

　　“制定户籍改革政策首要问题就是不要让农民的利益受损，政府有责任给予转户农民合理的经济补偿。”中共中央党校校委研究室副主任周天勇说。

　　这种责任体现就在于财政投入方面。

　　以养老为例，重庆市此前规定，农村老人可以参加城乡居民养老保险，到60岁时一次性补缴13500元，每月养老金170元，除去自身补缴费用外，地方财政对养老基金需要补贴6900元。

　　根据新户籍改革政策，一个60岁的农村户口老人，转户后需一次性补缴34500元，之后按每个月领取最低养老金500元。按现有标准，到他(她)70岁时，共领取养老金60000元。除去自身补缴的费用外，到70岁时，财政对他(她)的补贴为25500元。

　　千万农民进城，仅养老保险所需费用就是一个巨额数字。浙江大学劳动与社会保障研究所副所长何文炯告诉《法治周末》记者。

　　截至2008年年底，重庆市共有60岁以上老年人465万人。如果按60岁左右的老人占据1000万名转户农民10%计算，即共有100万名60岁老人转户。

　　那么，仅财政对养老方面的投入，在这些老人70岁时，需要补贴养老基金255亿元；75岁时，需要补贴养老基金585亿元。

　　《2009年重庆市1%人口抽样调查主要数据公报》中数据显示，2009年，全市常住人口中，15岁至64岁人口占69.56%；65岁及以上人口占11.38%。

 

　　普及存在困难

源于各地经济发展不均衡

 

　　政府的财政投入并不仅仅在养老方面，还包括住房方面。

　　在经济学家郎咸平口中，“重庆模式”工程包括三部曲：

　　未来3年建设4000万平方米的公租屋，可以解决100万人到200万人的居住问题。

　　陆续引入300万农民工进城。农民工要拿到重庆户口，必须放弃宅基地复耕农地。这样既为公租房提供了土地，也保证了足够的耕地面积。

　　加强建设IT产业集群。引入了惠普、思科等品牌企业，并做到80%的零配件在重庆本地生产，这样就可以解决300万名入城农民工的工作问题。

　　重庆社科院区域研究中心研究员李勇认为，公租房建设与户籍制度环环相扣，这恰恰表明重庆在统筹城乡配套政策上的连续性和可操作性。

　　重庆市发改委一位官员称，两年内300多万名转为市民的农村居民中，会有五分之一以上进入主城区，他们大多数会选择入住公租房。

　　而按照重庆公租房建设规划，将会在10年投资1200亿元建设公租房。

　　重庆市政府秘书长陈和平曾透露，启动户籍制度改革工作，当前准备了50亿元，这是财政资金。随着改革的启动，此次改革总投入将超过1200亿元。

　　目前，特大城市尤其是京沪广等城市，基础设施跟不上人口的扩张。杨立雄向《法治周末》记者表示，城市开放户籍是必然趋势，但应该是逐步开放的。应先彻底开放中小城市户籍，缓冲对大城市的压力，然后再开放大城市和特大城市的户籍，水到渠成。

　　但有专家认为，就全国而言，目前还不适合普及重庆做法。对于农村面积比较大的地区，全部打破城乡户籍隔阂还不太可能。此外，从政府负担的角度讲，财力上也有可能出现问题，公共服务也很难跟上。

　　杨立雄也表示，户籍改革如果实行享受同等待遇，则重庆市财政必然要为消除差距投入很多，这些支出包括农民转化为市民后的社会福利支出、医疗支出、教育支出等。而这一数字很难估算，但必然是巨大的。

　　《重庆市统计年鉴(2009)》中的数据显示：2008年，重庆市的财政收入为1290.18亿元，较上年增长22%，财政支出1448.55亿元，较上年增长26.6%。

 

　　来源：法治周末