通报制度的建立被专家们评论为此次新规的亮点之一。这被看作是“监督权利保障关口的前移”，也旨在解决公安“自主办案”、公检两方信息不对等的难题

　　法治周末记者 李亮

 

　　数日前，最高人民检察院、公安部联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》。这被看作是检察机关对于刑事案件的立案监督权，将由“浮空”强势“着陆”。

　　业界学者认为，10月1日试行的规定虽然只有14条，但对刑事立案规则近年来司法实践中出现的争议问题有了规范化的诠释，其进一步完善了检察机关对违反规定不应当立案而立案和应当立案而不立案的监督机制，确保侦查权的正确行使。

　　规定建立起了公检间的刑事案件信息通报制度，并明确了检方监督规则的程序及保障措施，同时，规定的复议复核制度也为公安机关不服纠正违法意见铺设了救济通道。

　　新规由公检两家联手推出，避免了司法操作中一方自说自话的尴尬。这也意味着，今后的操作中，检方的刑事立案监督权可能由被动变为主动，新的公检关系或藉此形成。

 

　　以往立案监督权不明晰

　　相关规定并未纳入刑事诉讼法的范畴，只是简单地提出向公安机关以纠正违法的形式进行监督，并无相应的配套法规，导致该类案件实施监督受到局限

 

　　新规在8月18日印发后，消息第一时间传至四川省简阳市人民检察院。

　　简阳检察院政治处杨平曾任侦查监督科的科长，这几日，她陆续听到业务部门的工作人员在谈论这一规定。

　　这足以引起她的兴趣。因为此前在侦查监督科工作时，杨平曾和同事陈珍建、钟图专门撰文总结3年来刑事立案监督的困难与对策。

　　“他们(侦查监督科)应该快组织学习了。”杨平按照以往的工作逻辑推测。作为基层检察部门，简阳检察院在以往的工作中并没有忽视刑事立案监督权，相反，他们成为了基层检察人员中的思考者和践行者。

　　在他们的调研中，由于刑事案件的复杂性，刑事立案环节经常会出现应当立案而未立案和不应立案却立案这两种立案不当的情况。

　　来自最高人民检察院官网的统计数据显示，2008年，对侦查机关应当立案而不立案的刑事案件，督促立案20198件；对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案6774件，分别增加15.9%和42.2%。

　　而立案监督正是法律赋予检察机关的刑事诉讼监督的重要权力之一。据现有资料，立案监督最早见诸1979年刑事诉讼法第13条的规定，“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”。

　　学者认为，这段文字隐含的意思包括：检察机关如果认为公安机关对某案件应当立案而不立案，就可以直接立案进行侦查。

　　1996年修改后的刑诉法第87条对公安机关“应立案而不立案”的情形作出了规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。

　　检察机关对于“应立案而未立案”的监督权正是来源于刑诉法第87条。杨平在侦查监督科工作时，曾接到过报案人反映情况，称“被人故意伤害，去派出所报案但一直未立案”。碰到这种情况，杨平和同事会去调查，如果符合法定立案标准的，就会要求公安机关立案办理，“但也有许多是不属实的”。

　　而对于另一种“不应立案却立案”的情况，刑诉法中却没有明确规定。但1999年施行的《人民检察院刑事诉讼规则》以及2000年下发的《关于人民检察院立案监督工作问题的解答》，都把不应当立案而立案的监督纳入检察机关法律监督范畴。

　　但简阳检察院分管侦查监督工作的副检察长陈玉岗认为，该解答并未纳入刑事诉讼法的范畴，只是简单地提出向公安机关以纠正违法的形式进行监督，并无相应的配套法规，导致该类案件实施监督受到局限。

　　这种检察机关“自说自话”的规定显然并不顺利。过去的实践中，杨平亦感觉到对“不应立案却立案”的监督权并不明显。

 

　　立案机制尚不完善

　　容易造成公安机关在立案环节中存有一定的随意性，而完善立案规则也不断在司法改革中被学者呼吁

 

　　据简阳检察院侦查监督科科长李伟民介绍，自2006年1月至2010年7月，该院侦查监督部门在审查批捕过程中发现和监督公安机关“不应立案而立案”的案件涉及33人。33人中，涉嫌盗窃14人，占到了四成，比重最大。

　　分析这份33人的名单，明显未达立案标准的有15人，将近一半。被纠正的立案错误五花八门，其中包括：涉嫌盗窃金额未达到立案起点、涉嫌侵占金额未达到立案起点、盗窃一般财物未遂、敲诈勒索未达到立案标准、情节显著轻微不构成妨害公务罪、寻衅滋事罪的认定。

　　除此之外，被检察机关纠正的错误还有：事实认定错误涉及11人、主体认定错误2人、适用法律错误4人以及侦查手段违法1人。

　　“对明显立案不当的案件，检察机关一般都以不构成犯罪依法不批准逮捕后与公安机关交换意见，由公安机关撤销案件。”李伟民说。

　　陈玉岗认为，在某种意义上，由于刑事案件的危害性和复杂性，侦查机关要完全避免不应当立案而立案是不可能的。但多数立案不当的案件也反映出侦查机关在执法理念、立案把关、业务素养等方面存在一定问题。

　　一名吸毒人员被民警授意帮忙抓获贩毒人员，遂通过民警的手机联系多个中间人，在购买毒品时毒贩被当场抓获。检察机关监督时发现，并没有证据表明其中一个中间人以前曾经贩卖过毒品，随后以侦查人员引诱犯罪违法为由作出了不逮捕决定。

　　侦查监督人员认为，这起案件体现出了侦查人员的程序正义意识不强，表现为重实体正义轻程序正义，重有罪证据轻无罪证据。

　　除执法理念偏差以外，简阳检察院总结的不应立案而立案的主要原因还包括：侦查人员对于立案标准掌握不准、事实认定有误、适用法律不当、办案业绩考评机制不完善等等。

　　原因中还不乏一些特殊情况。简阳市曾发生一起纠纷事件，受害人被抓扯至轻微伤，强烈要求严惩对方。因受害人身份系外来大投资商的代表，公安机关介入调查后，明知该案是治安案件，但仍以涉嫌寻衅滋事罪立案并提请批准逮捕。

　　中国人民公安大学侦查系刑侦教研室主任毕惜茜教授认为，刑事立案程序中不排除个人因素的干扰，但不完善的立案制度以及法律规定中的模糊地带同样是造成立案不当的主因。

　　毕惜茜指出，我国刑诉法第86条阐明了公安机关立案的三个标准：有管辖权、有犯罪事实、需要追究刑事责任。

　　“这三条标准相对于国外某些发达国家和地区，还是比较高的。”毕惜茜认为，立案门槛高容易造成两个弊端：一是应该立案侦查的案件无法立案；二是为公安机关推诿不立案提供了借口。

　　另外，毕惜茜也认为刑诉法规定的只是一个大原则，并未具体细化。虽然公安部相继出台了十多份关于刑事立案标准的规范性文件，但是各地因经济水平、法制理念等的不同，无法执行相同的立案标准。

　　这在案例中也有所体现。简阳市一工业园区已由农村转为城区，一窃贼在该园区内盗走公交乘客价值774元的手机一部。随后，公安机关以涉嫌盗窃罪对窃贼报捕。之后经查，该园区已属于城市范围，盗窃罪的立案标准为1000元，窃贼盗窃数额显然并未达到立案标准。

　　“由于立案程序本身尚不完善，容易造成公安机关在立案环节中存有一定的随意性，而完善立案规则也不断在司法改革中被学者呼吁。”毕惜茜说。

 

　　亮点和难题并存

　　通报制度的建立被专家们评论为此次新规的亮点之一。这被看作是“监督权利保障关口的前移”

 

　　北京市昌平区一派出所的民警刘纯(化名)上岗刚4天，跟随“师父”办案，到所里要学的第一课就是立案前的接案登记。

　　按照我国法律要求，接到报案人报案的民警要对这起案件在立案程序上负责到底。刘纯介绍说，任何人报案都会有材料存档，在写完询问笔录后，接案民警就要去核查事件的真实性以及是否存在犯罪事实。倘若符合立案标准，就要填写立案申报表，报由县级以上负责人批准。批准后案件便正式立案，公安机关便会部署相关民警调查；假如没有达到立案标准，或者一些情节较轻微的事件，便不会立案，进行治安处罚或者调解了事。

　　“但不管是否立案，第一接警人都要通知报案人是否立案及原因。”刘纯说。

　　在刘纯看来，他所在的派出所都是严格按照法律规定走立案程序的，目前还没有听说故意“应立案不立案和不应立案却立案”的情况。因为报案人报案时就有记录生成，接案民警不敢因“调查有难度”等个人原因而拖延不办，“每起报案都要有个结果”。

　　“但是在地方上做警察的朋友说，一些经济落后地区的公安机关没有北京的操作规范，存在一定的随意性。”刘纯说。

　　目前在检察院挂职的毕惜茜认为，现行刑诉法虽然确立了检察机关的立案监督权，但并没有规定公安机关要主动向检察机关通报。所以现在检察机关获得立案监督信息的渠道主要有两个：一个是检察机关侦查监督部门在审查批捕过程中发现“不应立案”的问题；另一个是通过报案人或受害人的情况反映，来监督案件是否应该立案。

　　“由于渠道单一，在审查批捕过程中只能发现部分立案不当的案件，实际数量肯定要大于统计数字。”陈玉岗说。

　　据简阳检察院调查，2006年1月至2007年6月，该市看守所关押刑事拘留入所人员743人，处理情况为：提请审查批捕585人，占79%；未报捕158人(取保候审67人，刑事拘留后直接释放91人)，占21%；刑事拘留后直接释放的91人中，证据不足的59人，依法不应追究刑事责任的29人，构成犯罪但无社会危险性未采取强制措施的3人。

　　数据显示，在刑事案件立案程序中，行使监督权力的检察机关往往很被动，侦查监督人员介入时多数案件已进入批捕环节，这时，公民往往已经遭拘留，财物遭扣押，权利往往已经受到实质性的侵害，对于已经接受过公安机关讯问的嫌疑人的权利保障显然是缺失的。

　　但在即将实施的规定中却可以发现，公安机关与检察机关应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。

　　此通报制度的建立被专家们评论为此次新规的亮点之一。这被看作是“监督权利保障关口的前移”，也旨在解决公安机关“自主办案”、公检两方信息不对等的难题；其二便是建立了立案监督投诉机制并细化了投诉处理方式，对公安机关“应立案未立案”的情形作了审查监督规定。

　　此外，规定明确了检察机关对“违法立案”的监督权。何为“违法立案”，规定中描述为“违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷”、“办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索”、“谋取其他非法利益”等情形。

　　若发现了上述情形，“且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由。认为公安机关立案理由不成立的，应当通知公安机关撤销案件”。

　　但此条款也被学者所质疑：明明已经“违法立案”，应该追究相关责任人的刑事责任亦或行政责任，难道仅“说明理由”、“撤销案件”吗？

　　另外，有评论认为，假如公安机关对立案监督的处理决定拒不执行，规定尚欠缺刚性条款加以限制。但长期研究公安侦查、检察监督程序的毕惜茜认为，刑事案件情形各异，就现在的公检关系来看，即便有刚性条款，操作起来也很难。

 

　　来源：法治周末