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地方利益驱动"申遗疯"

  据国家文物局公布的数据,目前列入中国世界遗产预备清单项目的精确数字是35个,而多项目捆绑的“中国申遗模式”意味着这一数字所囊括的景点多达100个,申报工作最乐观估计也要半个世纪才能完成———那些在申遗下游仍做着努力的城市,尚不在此列。

  在全国空前高涨的申遗浪潮中,我们忘却了一个最本源的问题———根据《世界遗产公约》,世界遗产除了意味着荣誉誉或旅游招牌,更是对遗产保护的郑重承诺。

  但查阅现有资料,往往是“世遗”保护的负面教材,而真正“世遗”保护典范无处可寻。

  面对申遗成风,专家们冠以很具有人文气质的大帽———“社会经济发展后传统文化热情的苏醒”,但实质却是,资源源经济被强大的经济利益驱动所裹挟。

  所以我们看到,申遗必涨价,已然成为一道铁律。

  然而,面对世界遗产,请心存敬畏。

 

  门票定价成本依据疑为“花账”

 

  南岳大庙门票傍申遗涨价并非个例,丹霞山在申遗成功后,同样打出涨价的大旗。被列入世界文化遗产名录的山西平遥古城,也举行了门票价格调整听证会,拟将古城门票价格由一百元调整到一百二十五元

 

  法治周末记者 韦文洁 发自湖南衡阳

  8月17日11时40分,南岳电信宾馆内,持续了3小时10分钟的南岳大庙门票涨价听证会终告结束。

  28名代表中,仅有两人表示反对。

  从全国各地旅游景点成功涨价的现实来看,南岳大庙涨价听证会看上去是一场笃定涨价的听证会,所有人等待的不过是程序上赋予的半年时间。

 

  “涨价50%才刚刚好”

 

  南岳大庙是祭祀南岳圣帝的寺庙,是我国南方规模最大、总体布局最完整的宫殿式建筑群之一,始建于隋朝,至今已有1500多年的历史。

  湖南省物价局价格成本调查总队的一份报告指出,涨价是因为南岳要申报世界自然遗产,已投入大量资金整修古镇和大庙,管理成本也逐年提高。

  南岳大庙上一次调价是在2006年,门票由20元/人次涨至40元/人次。据了解,2009年,南岳大庙门票收入占到南岳总收入的27.5%。

  本次门票从40元涨至50元,提高了25%。那么以2009年170多万次游客计算,仅门票收入一项,南岳大庙就可多增1700多万元。但这在当地管理者看来,还不足以“凸显南岳大庙高品质旅游定位”,还不足够“维持每年不断上涨的管理成本”。

  在当地管理部门的心理诉求中,“涨价50%,才刚刚好”。

  湖南省南岳管理局局长助理、衡阳市南岳区人民政府区长助理闵社林告诉《法治周末》记者:“全国各个著名旅游景点的票价,均高于南岳大庙,即便是省内岳阳楼的门票都46元了。我们认为门票价格需要调整主要存在几大理由:一是南岳古镇重修,增加了南岳大庙的管理运行成本;二是保护大庙和提升景区品位,需要不断加大资金投入;三是与同类门票价格比较,南岳大庙现有门票价格处在偏低水平。”

  对于南岳管理局来说,如果不涨价,将是对南岳大庙的一种伤害,因为:“如果旅游产品价格定得过低,潜在的旅游者就会认为旅游产品质量较低,从而影响其消费热情,不利于旅游的发展。”

  不过,衡阳市物价局似乎并没有理解南岳管理局的苦心,物价部门建议调整到51元/人次(其中1元是价格调节基金)。

 

  2人与26人的战役

 

  据了解,此次听证代表29人,其中11名消费者代表、18名特邀代表,到会28人。

  衡阳市物价局特约监察员黄磊衡认为,南岳是天下南岳,旅游龙头,为保住这块招牌,必须加大投入。“不提价反而感到奇怪。”他认为应该提到60元。

  衡阳市人大财经委主任任亚波建议把政策用足,把价格调整到位,他建议涨到54元(按规定上涨幅度不得超过35%)。

  其中两位农民也用非常简短的话语表示赞同提价。

  反对者主要为律师代表罗秋林、工人代表罗云飞。

  罗秋林认为,不但不应该提价,反而应该免费,不要跟外面的景点攀比,衡阳市内的一些寺庙就是免费的。

  他对听证会提供的材料,提出了很多质疑:南岳管理局是否具有申请调价资格,听证会为何没有外省消费者代表,大庙成本核算为何有尚未发生的未来建设成本等。

  由于超过现场代表发言不超过5分钟的规定,他的谈话4次被主持人打断,不过他仍坚持将质疑说完。

  虽然听证会上一片和谐的涨价声音,但在记者实地调查中却并非如此,“我是旅游者如果还支持涨价,那我脑袋不是有毛病?”当地一名游客对《法治周末》记者说。

  对于听证会的结果,他说:“先要问问听证代表里有多少是自己买门票的人。”他认为,政府把大量的开支纳入成本,才是门票虚高的主要原因。“逢听证必涨,我们是不是又‘被代表’了?”他说。

  在南岳大庙,多名法师也向《法治周末》记者表示:“不但不应该涨价,还应该免费。”一位不愿透露姓名的法师说,这里是公益场所,按道理是不能收费的。

  房玄晶是衡阳市一家旅行社的导游,以她带团的经验,游客在大庙里呆的时间一般不超过一个半小时。“40元的价格,不低了。游完南岳,门票和必须要花的车费(索道)一起要两百多元。”她认为,提价对一般游客影响不大,但对普通的香客来说成本就增加了。

  听证代表、衡阳律师罗秋林通过调研也证实:“我特意花了几天时间,到南岳区街道、大庙内进行访问,听到的都是反对涨价之声。我还在红网论坛发了调查帖‘您认为南岳大庙门票价格上涨利大还是弊大’,结果89%的人认为弊大于利,只有11%的人认为利大于弊。”

  但罗秋林的民意调查,在听证会上却被一片涨价之声淹没了。

 

  定价成本被疑为“花账”

 

  此次南岳大庙门票定价成本主要包括单位管理运行成本与单位未来建设成本之和。

  运行成本包括了管理局景区管理处、风景资源办、门票处、旅游局等22个部门的人员经费、办公费用等公用支出、个人和家庭补助支出、公用专项经费、经营支出等费用,核算出最后的单位门票总成本为47.31元/张,其中未来建设成本为21.63元/张。

  在《南岳大庙门票成本审核本表》上记者看到,第三项为“个人和家庭补助支出”,2007年的支出为空白,2008年和2009年的支出分别为259万余元、323万余元。

  而在“公用支出”这一栏中,交通工具购置费和招待费开销很大。2008的交通购置费为251万余元,2009年为207万余元。

  招待费在2008年支出了825万余元,2009年达到了895万余元。但省价格成本调查总队对此累计核减招待费2057万余元。

  那么,22个部门每年的管理运行成本又是多少呢?以2009年为例,南岳管理局22个部门的管理运行成本高达8704万余元,按比例计入大庙的成本2154万余元。

  除了高额的管理运行成本,南岳大庙每年的专项经费支出也很惊人。2009年,大庙旅游宣传费花费了279万余元。大维修分摊594万余元,其他大庙分摊510余万元。

  而在南岳管理局列出的近5年基建投资明细表中,香炉的维修一项为420万元,公厕新建一项为197万元。

  大庙内一名法师说近几年只建了一个新厕所。有代表认为这比一栋楼成本还高,不过省价格成本调查总队队长吴大有表示这些并没有核入成本。

  对于管理部门罗列出来的成本,罗秋林质疑:“22个管理部门都有哪些部门?有多少定编员工?实际上班的又有多少?大庙成本核算为何有尚未发生的建设成本?什么样的厕所需要197万元?所谓征地20万元一亩,证据何在?”

  对于罗秋林的质疑,所有相关部门均未给出答案,只有吴大有解释说:“此次门票定价成本主要包括单位管理运行成本与单位未来假设成本之和。当然,当地部门以后必须按预算执行,否则物价部门可以查处。”

 

  景点成“提款机”

 

  8月25日,衡阳市物价局综合法规科科长张云凌在接受《法治周末》记者采访时说:“什么是未来成本,招待费能不能算进成本,还有一些支出,我也搞不清楚,要问湖南省价格成本调查总队。至于花费197万元修建的厕所,据我了解不只一个,有两三个。价格调查依法依规,至于结果,就不是我们所能控制的了。我们只是受省物价局委托,按程序组织一个听证会。”

  闵社林对《法治周末》记者解释:“为了申遗,我们装修购买了很多新设备,仅厕所的门框就是从很远的地方买来的汉白玉,一个感应水龙头就1000多元……管理局的22个部门,实际上就是区政府下属单位,不过是两个牌子一套人马,其中包括文物局、交警等所有吃财政饭的3100多人。关于招待费,我不能评价,但作为旅游区来说,招待费肯定要高一点。”

  南岳大庙门票傍申遗涨价并非个例,丹霞山在申遗成功后,同样打出涨价的大旗。被列入世界文化遗产名录的山西平遥古城,也举行了门票价格调整听证会,拟将古城门票价格由100元调整到125元。

  事实上,在涨声一片中,已经有取消门票并取得更佳效益的事例出现。国家旅游局局长邵琪伟向媒体证实:“早在2003年,杭州西湖就向市民和游客免费开放。成为中国第一家也是目前为止唯一一家不收门票的5A级景区。根据统计,虽然西湖损失了每年上千万元的门票收入,但免费开放的头两年当中,去西湖游览的游客数量增加了6倍以上,带来的间接经济收益达几百亿元人民币。”

  九华山佛教协会钱绍森认为,从表面上看门票收入减少,但香火的旺盛带动了其他产业,实际上收入更多。

  央视评论员刘戈也质疑地方政府旅游景点高昂的涨价决心:“比如丽江,在2007年收取了1.65亿的古城维护费,却只拿出2000多万元用来做古旧建筑的日常维护,其他的都用在了别的去处。所以通过上述案例来看,实际上是地方政府把景点当成了一个上市公司,当成了一个‘提款机’。”

 

 

  “申遗”葫芦里卖的什么药

  傅达林

  近年来,我国一些地方就似乎犯上了“申遗病”,一见到旅游景点就想申报,动辄耗费十几个亿的资金,一旦“申遗”成功就即刻当做“摇钱树”搞起市场营销,申遗俨然成为一些地方的生财之道。

  一条完整的申遗利益链清晰可见———地方政府花费大量纳税人的钱去申遗,成功后再以申遗耗费和保护需要为借口提高票价,两头负担的都是普通民众。

  很明显,这是一种变异的申遗逻辑。基于经济效益的原始动力,申遗的初衷已经不是保护文化遗产,而是在疯狂地开发与运作中赚取“孔方兄”,“世遗”完全成了敛财的道具。

  这种利益驱动下的申遗运动,首先带来纳税人的负重。巨大的申遗耗费最终由普通公民埋单,而百姓生活所必须的公共设施却经常“挤不出钱”修缮,如此劳民伤财的申遗,不知地方政府是否取得纳税人同意?又不知地方人大履行了什么样的预算审批程序?不难想象,地方政府部门理财中民主成分的缺失,人大监督效能的弱化,都是“申遗热”中反映出的要害性政制论题。

  即便申遗成功,太过逐利性的旅游资源开发也容易让文化遗产处于险境。

  自平遥古城、云南丽江1997年申遗成功后,明显增多的门票收入和旅游综合收入让其他地方屡试不爽,主管部门关注的始终是盈利数据,而对其中的过度开发所带来的不利影响往往充耳不闻,敦煌莫高窟“申遗”成功后,就因游客猛增造成壁画变色剥落,就是最典型的例证。

  当然,文化遗产的保护并不必然与旅游开发相冲突,我们也不能将所有的申遗视为不可取的牟利行为。最终判断申遗成功与否的关键,是在文化遗产的可持续保护与开发中达致平衡,将申遗和世遗开发限定在正当、合理的限度内。而在地方强烈的利益驱动背景下,要实现申遗的科学化、正当化与理性化,显然无法寄望于地方部门的自觉。

  笔者认为根本上还需要从推行预算民主和健全法律制度入手,以民主所激发的强大民意和法律所蕴含的强制理性,去遏制地方政府趋利性申遗的盲目与冲动。

 

 

 

  与会者披露听证会真相

  法治周末记者 韦文洁 发自湖南衡阳

  因为发言被限制在5分钟内,罗秋林在听证会上的发言4次被打断。接受《法治周末》记者专访时,罗秋林强调:“我不是为了反对而反对,我只是消费者弱势群体中的一名代表、一个普通的律师。”

  质疑听证代表被当木偶

  记者为何在听证会上4次被打断发言还要坚持?

  罗秋林:《南岳大庙门票价格调整听证会资料汇编》共计97页,跨学科,涉及法律、会计、审计、宗教等多方面知识。如果是真正地进行调查研究,5分钟肯定不够用。

  如果开听证会仅仅是走过场,把我们听证代表当木偶耍,完全没有必要。

  记者你觉得听证代表被当成木偶?

  罗秋林:国家有规定,因成本支出大幅增加确需调整的,应当在调价前两个月向社会公布。但是,本次听证没有提前两个月向社会公布,因此不符合公开性的要求。

  地方性法规只规定南岳区人民政府作为管理者和经营者,并没有赋予南岳管理局的合法身份,所以,湖南省南岳管理局自然没有申报资格。

  既没有申报资格的组织者,又不符合公开性的要求,你说听证代表们算什么?

  记者从表面上看,此次听证代表构成比较全面。

  罗秋林:恰恰相反,本次听证不具有广泛的代表性。

  本次听证会12名消费者代表中,没有一个省外的代表。南岳风景区作为全国5A级景区,其价格的调整关系到全国其他省份的消费者的利益,有规定必须保证一定比例的外地消费者代表参会。

  此外,听证的代表忽略一个特殊主体———南岳大庙内的道教和佛教代表。

  “未来成本”闻所未闻

  记者此次涨价听证会,管理部门提供了必须涨价的成本依据,需要养活22个管理部门,是否这样?

  罗秋林:虚构,纯属虚构。据我调查南岳区编办的结果是:南岳区政府只有19个部门,而且人浮于事。

  记者在衡阳管理部门罗列的成本中,何为“未来成本”?

  罗秋林:这就非常可笑了,中国会计学会(1996)将成本定义为:成本就是企业为实现一定经济目的而耗费的本钱。这就是说只有发生过的才能称之为成本,把未来列为成本,无论是国际还是国内,闻所未闻。

  记者还有738万余元的其他支出,“其他”是什么?

  罗秋林:我只能遗憾地说,根据南岳提供的资料,无法显示出“其他”是什么。

  记者对招待费有没有更详细的说明?

  罗秋林:没有,2009年的招待费高达895万元。如果是招待庙内的宗教人士,宗教人士说他们吃的是斋菜,根本花不了那么多。我算了一下,平均两万多元一天,每天都可以吃上半斤“冬虫夏草”了。

  地方利益与公共利益博弈

  记者目前中国很多景点都有涨价的打算,如何看待?

  罗秋林:这实际上是地方利益与公共利益的博弈,其实际操控权和决定权都是掌握在地方利益集团手中,代表公共利益的集团无法通过有效的途径表达反对意见,对其行为进行约束。

  风景景点归地方政府管理,价格听证会由地方政府召集,而且全是“本地人”参加。这样的听证会难以保证公平。5A级景区或世遗作为一种稀缺的资源,具有公共属性,理应属于全民所有。

  根据我国价格法规定,资源稀缺的少数商品价格可以实行政府指导价或者政府定价。而目前,管理旅游资源的地方政府只能派代表参加听证会陈述涨价理由,最终是否涨价,应由全体代表作出决定。请管理部门尊重民意,慎重提价。

  来源:法治周末

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