编者按　　

2010年10月15日至18日，为期4天的中共十七届五中全会吸引了国内外无数焦灼的目光。会议的主要议程是制定中国第十二个五年规划建议。世界各国和中国公众一样迫切地想要知道，此次全会将为中国勾画出怎样的未来。

在全会召开前夕，媒体热议“十二五”规划，纷纷预测政府将着力从国富向民富转型。全会闭幕后发布公报，虽未直接接提及“国富向民富”转型，但公报中处处渗透着惠民利民的理念和思想，被专家解读为“十二五”规划凸显“民生为贵”。

既以民生为贵，就要求政府时时处处为民生着想。而所谓民生就离不开老百姓的衣食住行，本报选择公众较为关心的收收入分配、住房、医疗、教育等话题，结合公报中的精神进行解读，试图管中窥豹，探究未来5年的发展路径或亟待破解的难题。

　　数字解读十七届五中全会：强调改善民生

　　法治周末记者 陈磊 朱雨晨

10月18日，中共十七届五中全会公报如期而至。公报传递出一个信号———“加快转变经济发展方式”与“保障和改善民生”将在未来5年的改革中得到全面加强。公报中分别3次提到“加快转变经济发展方式”和“保障和改善民生”。

公报确定了“十二五”规划的主题是科学发展，主线是加快转变经济发展方式。此间观察人士注意到，人均GDP等具体的发展指标缺席本次公报，而“转变经济增长方式”也被“转变经济发展方式”所取代，其中蕴含的深意耐人寻味。

观察人士指出，从公报来看，中国未来改革的总体走向，可以用“一体、一核心、两翼、两配套”来概括。

所谓一体，是指中国改革的总目标是促使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障；一核心，改革的核心仍然放在经济领域，即要加快经济发展方式的转变，进一步夯实经济基础；两翼，即经济体制改革和政治体制改革；两配套，是指文化体制和社会体制改革。

中国发展的“三个时期”———公报认为，“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期；是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期；也是可以大有作为的重要战略机遇时期。

坚持科学发展的“四个更加”———面对中国发展的三大时期，坚持发展是硬道理。公报强调，其本质要求就是坚持科学发展。而要坚持科学发展，公报提出了“四个更加”：更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重和保障民生，促进社会公平正义。

加快转变经济发展方式的“五个坚持”———坚持科学发展，亟需加快转变经济发展方式。公报强调，这是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展的全过程和各领域。公报同时用“五个坚持”明确指明了加快转变经济发展方式的主攻方向、重要支撑、根本出发点和落脚点、重要着力点以及强大动力，强调提高发展的全面性、协调性、可持续性。

实现未来五年社会经济发展目标的“六要”———综合考虑未来发展趋势和条件，全会提出了今后5年经济社会发展的主要目标。为了实现目标，公报提出了“十二五”期间要做到“六要”：一要坚持扩大内需战略、保持经济平稳较快发展；二要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设；三要发展现代产业体系、提高产业核心竞争力；四要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化；五要加快建设资源节约型环境友好型社会、提高生态文明水平；六要深入实施科教兴国战略和人才强国战略、加快建设创新型国家。

在观察人士看来，公报体现出来的最大特色是务实，而务实的本质乃民生为贵。公报不仅多次提及“保障和改善民生”，而且对社会关注的许多民生问题都作出了回答，强调着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。

公报还进一步强调，要加强社会建设、建立健全基本公共服务体系，促进就业和构建和谐劳动关系，合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，加快医疗卫生事业改革发展，加强和创新社会管理。

“这是一份得民心的公报。”观察人士对《法治周末》记者表示，经过这些年的改革开放，我国的社会经济快速发展，“蛋糕已经做大”，是到了考虑“如何分好蛋糕”的时候了。公报中处处渗透着惠民利民的理念和思想，与中共中央总书记、国家主席胡锦涛倡导的“包容性增长”以及国务院总理温家宝强调的政改一脉相承，实质都是为了让广大人民群众分享到改革开放的成果，“还富于民”。

　　补齐政府保障短板 为民提供公共产品

　　法治周末记者 陈霄

临近十七届五中全会开幕一周，媒体热议“十二五”规划，纷纷预测政府将着力从国富向民富转型———中国国富已臻，民富应当提上议程。

从政府自身而言，如何改革才能更好保障富民目标实现？

10月17日，中国问题专家、北京理工大学教授胡星斗在接受《法治周末》记者采访时认为，本届五中全会提及全面政改的可能性不大，但可能会提出建立政府善治这样的概念，“这能够缓解目前的矛盾，也契合目前舆论预测的由国强向民富的转向”。

10月18日下午，全会闭幕之后发布的五中全会公报，对政改的提法与“十一五”规划中提到的一样———“积极稳妥推进政治体制改革”。

　　◎“善治”理念将引领改革

十七届五中全会闭幕当天发布的公报中，没有出现“善治”的概念。但许多学者仍然倾向于认为，强调沟通、以民主法治方式解决问题、强化官员问责、廉政建设并积极接受媒体监督的善治理念，将贯穿于“十二五”期间的政府体制改革，而富民目标，无论是否明确提出，都将是改革最终的注脚。

继温总理深圳讲话之后，国务院随后召开的全国依法行政工作会议再次强调推进依法行政和建设法治政府，被外界解读为“政治体制改革迈出的重要一步”。

中共中央党校教授辛鸣撰文指出，在市场经济体制实践的十几年来，出现了握有权力的个别部门与群体运用权力到市场中去获取不当利益、又以市场经济为借口逃避应该承担的社会保障和公共服务责任的现象，这是政治体制改革与经济体制改革不适应造成的，也是温总理深圳讲话特别强调“没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失”的深意所在。

由此，专家学者建议通过转换政府职能，建立真正的服务型政府，“把权力装进法治的笼子”，是行政改革最终的出路。

中国社会科学院政治学研究所研究员陈红太，对于建立法治政府提出了自己的一套思路，他认为，从发达地区的实践来看，政府对社会的主要责任在于满足“民生权和民主权”的需要，所谓法治政府无非就是用法律将政府的责任确定下来。根据满足这“两权”需要改革和调整政府机构及其职能权限，将使政府改革的方向和定位更加清楚。

这些可能不仅是专家学者构建的理想蓝图，中央编译局副局长俞可平公开发言也预测，“十二五”期间，政府自身治理创新的重点将集中在建设法治政府、服务政府、责任政府、透明政府和廉洁政府5个方面。

　　◎四项改革提高政府保障能力

在专家看来，中国政府要成为善治政府，更好地保障富民目标实现，必须进行4方面的改革。

约束政府行为，减少政府对经济的过度干预。胡星斗认为，目前一些地方政府定位不清，把自己当成营利机构，目标就是追求GDP、增加财政和经费。“过多地把心思花在经营上，政府就没有什么精力和财政来改善民生了”。

著名经济学者吴敬琏近日也表态称，在市场经济中，政府应该提供的是公共产品，而不是其他，“如果政府介入微观经济活动，那么事情就完全颠倒了，这是我们现在遇到的最大危险”。

学者普遍认为，政府与民争利现象比较突出，在市场经济中越位，在公共服务中缺位，如果不明晰其服务性行政的地位，离富民目标，无疑渐行渐远。

精简政府机构。胡星斗称，目前政府机构庞大，有数据显示，行政成本支出惊人，占财政的25%，加上“三公”消费过大，导致财政支出结构畸形，也“挤压了民生支出”。

十七大启动的从中央到地方的大部制改革，正是政府精简机构的努力结果。

提高政府的行政效率。对于政府行政效率的诟病由来已久，学界经常批评行政机构叠床架屋，使行政相对人办事成本徒增。例如房地产企业想要盖幢房子，目前的行政审批手续多达60道，很多关卡手续还收费，无形中增加了政府服务对象办事的时间和金钱成本。

政府机构的内部分立。2003年，深圳曾推行行政三分制改革，将行政决策、执行和监督区分开来，成效甚微。2009年，深圳再次重启此项改革。对此，著名学者杜钢建认为，行政三分制改革只是一种探索，只是在解决目前的多头决策、多头管理问题时提供了行政权三分的一种可能，或许并不能解决根本问题。

有专家建议，将政府机构的决策权与执行权分开，政务官只负责决策，事务官负责执行，各自独立。

全会公报提出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”

据此，政府改革的目标，就是提供基本公共产品，“推进基本公共服务均等化”，为民生需求的满足提供体制支撑。

　　补齐收入分配短板 居民收入与同增长

　　法治周末见习记者 高原 法治周末记者 陈磊

古语云，“不患寡而患不均”。

“十一五”期间，中国GDP增速平均达到11%，高于“十五”期间9.8%的平均增长水平。随着国民经济较快增长，居民收入水平和劳动报酬增长速度比重却双双偏低，“患不均”正成为一个突出问题被中国社会公众所广泛关注。

备受瞩目的“十二五”规划，会为收入分配改革制定怎样的目标？出台怎样的措施？换言之，下一个5年，我们的收入会增加吗？

10月18日公布的中共十七届五中全会公报给出了答案：“合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。”

在专家看来，这意味着党中央把调整国民收入分配格局摆在了非常重要的位置。

　　“包容性增长”下的收入分配改革

中共中央总书记、国家主席胡锦涛近日在出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式致辞中，提到了“包容性增长”这个词。

“包容性增长，从另一方面理解，就是一种开放性发展，是国与国之间互相关照，携手发展。从国内角度来讲，包含共同富裕，不是一部分人的发展，也不是少数人的发展，而是共同发展。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授表示。

要实现共同富裕，藏富于民，很大程度上取决于目前社会热议的收入分配改革进展。

2009年，我国人均GDP突破3600美元，已处于迈向中等收入国家的临界线。专家称，我国经济属于政府主导型经济增长，在偏好“做大蛋糕”的同时，“分好蛋糕”的问题也逐渐凸显。

根据世界银行的报告，中国1%的家庭掌握了全国41.4%的财富；城乡居民收入比达到3.3倍；行业之间工资差距日益明显，最高与最低相差15倍左右；不同群体间的收入差距也在迅速拉大，上市国企高管与一线职工的收入差距在18倍左右，国有企业高管与社会平均工资相差128倍。

来自国家统计局的数据显示，从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，2006年升至0.49，接近收入悬殊的水平。

一种普遍的观点是，不断拉大的基尼系数，不仅困扰结构转型，内需和消费不足等经济问题，亦成为不容忽视的社会因素。

而另一项经济数据也显示：“2004至2009年期间，尽管我国职工工资每年都上涨了15%，但到目前为止，居民的整体收入增长还是跟不上近10年GDP10%的增长速度。”中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南在接受《法治周末》记者采访时说。“因此，‘十二五’规划应写入居民收入与GDP同步增长，以控制收入差距扩大。”

专家认为：“这些都客观要求，要实现藏富于国到藏富于民的转变。”

全国人大常委会委员、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成认为，“十二五”规划期间的一项中心工作，应该是初次分配、再分配甚至三次分配都应该多管齐下。

“除了初次分配和再分配都需要多管齐下之外，还应该调整税制，规范社会分配秩序，‘十二五’规划期间合理分配财富，应该是一个基本的政策取向。”郑功成说。

　　“两个比重”成公报亮点

顺应各族人民过上更好生活的新期待，对公众普遍关注的收入分配改革问题，本届五中全会公报给出了答案———合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。

苏海南表示，与“十一五”规划不同的是，党中央第一次把提高“两个比重”作为一项重要内容写入规划建议中去，“把十七大中关于提高‘两个比重’的号召转化为国家的意志和责任，这表明党中央把调整国民收入分配格局摆在了非常重要的位置”。

苏海南认为，“十二五”规划对于分配问题在目标上的表述更加明确。“由‘十一五’规划中居民收入水平的‘普遍增加’到现在规划建议中提出的‘努力提高’，说明党中央对提高居民收入水平，调整国民收入分配格局加大了力度”。

中共中央党校校委研究室副主任周天勇也表示，“两个比重”的表述是为增加劳动者的收入提出具体要求。

“应当在‘十二五’规划中确立一些基本的约束性指标，来明确收入分配改革与民生保障的目标预期。”郑功成说。

郑功成认为，这些约束性指标应包括明确基尼系数的控制目标，在“十二五”期间将该指标控制在0.45以内，到2020年时控制在0.4以内；劳动者报酬占初次分配比重提高幅度不低于5个百分点，2020年恢复到50%以上；财政支出用于民生的部分应高于财政收入的增幅，每年1到3个百分点，2020年达到30%左右；确保基本养老保险、医疗保险、基本公共服务等在“十二五”期间实现全覆盖。

　　收入分配改革亟需法律护航

苏海南表示，收入分配改革顺利进行，亟需法律保障。

“要在法律上进一步明确界定收入合法与非法的界限，并加大执法力度，要进一步完善打击非法收入的法律法规，将现行刑法、反走私法、反不正当竞争法、税法等法律中关于打击非法收入的规定进一步细化、具体化，使之具有更强的针对性和操作性，打击、取缔和清缴非法收入。”苏海南告诉《法治周末》记者。

以解决垄断行业收入过高问题为例，苏海南指出，“要标本兼治，综合采取多种措施，才能取得成效”。

苏海南表示，从“治本”的角度看，打破垄断要贯彻落实反垄断法。“今年5月，国务院出台了鼓励民间投资的‘新36条’，鼓励和引导民营资本也进入到垄断领域，如果能真正贯彻落实‘新36条’，对控制垄断行业的过高收入，将会起到釜底抽薪的重大作用”。

同时，要进一步完善合法获得的非劳动收入的相关法律法规。

如进一步修改完善证券法、土地法、促进科技成果转化法以及各要素市场管理等法律，细化有关法律规定，使这些非劳动收入进一步合法化、规范化。

“希望通过这些措施，为保护一切合法收入奠定法律基础。”苏海南说。

　　补齐住房民生短板 保障房政策将“落地”

　　法治周末记者 温泉

房价，无疑是过去10多年中最变幻莫测、最令人愁肠百结的一个词汇。8年前，一个选择了相信政府能调控房价而不急于去置房的决定，会令一个普通城镇家庭付出极大代价。

未来5年，我们能买得起房子吗？

普通民众寄望“十二五”规划能在此中有更大的作为。从目前公布的中共十七届五中全会公报来看，没有任何答案。

有业内专家分析认为，这意味着，“十二五”期间，房地产或将不再是支柱性产业。

但在北京大学房地产研究所所长、中国房地产协会副会长陈国强看来，住房保障措施的“落地”应该是未来5年的重要内容，过去住房是“单轨制”，未来应该体现商品房和保障房“双轨制”，各地政府要加大力度实施保障房政策。

　　5年内或将不再是支柱产业

9月27日，国土资源部与住建部共同发布《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》。据分析，这份文件透露出进一步加强房地产调控的信号。

发布上述文件的同时，国土资源部有关负责人表示，一方面，进一步加强房地产市场调控，严格执行土地和住房供应向民生领域倾斜的政策，确保保障性住房用地供应；另一方面，要切实解决各地对房地产调控的认识差异。

针对房地产调控的认识误差，国土资源部负责人明确表示，“各地对房地产调控政策的认识仍然存在差异，部分地区对房地产业要以保民生为首要目标认识不到位，对房地产业不能作为城市经济支柱产业还有不理解情绪”。

历经十几年发展的房地产业，或将在“十二五”期间迎来一个“不能作为城市经济支柱产业”的新时代。

“目前正在抓紧制定《‘十二五’城镇住房建设规划和中长期建设规划》。”中国房地产业协会副会长朱中一透露，“十二五”期间全国住房建设总量比较大，估计每年商品房建设大概在600万套左右，保障性安居工程500万套左右。

而“十二五”的目标是，要通过建设保障性住房解决20%的住房需求。

陈国强告诉《法治周末》记者，住房保障措施的“落地”应该是未来5年的重要内容，过去住房是“单轨制”，未来应该体现商品房和保障房“双轨制”，各地政府要加大力度实施保障房政策。

中国经济社会发展面临的诸多问题在房地产业盘根错节，政府亦进退两难。

中国的住房分配货币化改革始于1998年。这一年起，福利分房被取消，按揭政策实施。房地产业进入平稳快速发展时期，成为国民经济的支柱产业之一。

2003年以来，房屋价格持续上扬，大部分城市房屋销售价格上涨明显，暴露出房价过高、结构不合理的问题，导致严重的社会矛盾，房地产业成为社会关注的焦点。

也是从2003年开始，中央每一年都会提出要调控房产市场，但最近8年来，在每一波调控势头暂缓后，房价都出现了报复性上涨。

　　政商利益抵消调控力度

多年来，中国的房地产业形成的事实是，随着城市化进程的加快，地方政府需要大量的资金来支持城市建设。基于目前的财税制度，中国地方政府不能举债，缺乏直接的融资渠道，这是地方政府希望最大化房价从而最大化其城市建设筹资能力的主要原因。

实践中，政府一方面用强制性征地拆迁行为降低土地收购与生产成本，一方面用政府资源的垄断供给制造不断攀升的土地价格，最大限度地获取土地差价。这就是所谓的“土地储备”。

2007年12月4日，土地储备管理办法开始实施。该办法的初衷，是通过政府对土地市场的垄断，增加政府对土地市场的调控能力，平抑地价，确保土地市场平稳运作，为房地产市场的发展及城市经济增长提供保障作用。

但在实践中，不少地方政府运用多种手段保证收益，从而减弱了土地储备的调控和调剂作用。大多数房地产的受益，都落进了政府的腰包。虽然中国政府的财政收入分类很多，但其中大约一半和房地产相关。

由于政府与房地产业的紧密联系，使得每次的调控都变成了“打一下，揉三揉”。最关键的是，政府在2008年最有可能获得理想调控结果的时刻打出了“保增长”的底牌。这使得2009年年底以来，政府虽多次重申遏制房地产价格过快上涨调控政策，非但不能收到预期的调控效果，市场还以一轮疯狂上涨作为回应。

另一方面，如果房价大幅下跌，由于其产业链很长，影响也不仅限于一隅。

在“十一五”接近尾声的2009年12月16日，《福布斯》评选7大金融泡沫，中国房地产位列第二。

今年3月28日到4月2日，新华社连续刊发6篇评论直指高房价，在舆论上充当了政策转向的风向标。

　　住房保障将唱“主角”

未来，中国的住房问题如果不解决，其影响就不仅在于房地产业。

房价过高，会影响收入再分配，会极大地抑制内需增长。同时，高房价将会导致财富分配极端化，这样的社会结构并不利于稳定。

“将来城镇中低收入家庭是通过保障的方式来解决住房问题的。”陈国强预测。

陈国强同时告诉《法治周末》记者，未来5年可能改变现有的住房供应模式，可能会在供应结构上向多元化和多层次发展。“比如保障房也有很多形式，像经济适用房、廉租房等，中小套型商品房的市场地位有可能提升。”

去年，住建部、发改委、财政部联合下发了2009年至2011年廉租住房保障规划。今年，住建部等六部委又联合下发相关通知，要求力争到2012年末基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题，力争到“十二五”期末，人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障。

陈国强告诉《法治周末》记者，住房保障的长效机制可能会有一些调整。住房保障制度会出台一些配套措施，可能是将来的施政重点。比如在资金筹措上、在用地供给上会有一系列配套的措施来完善，并且有一套制度化的体系来实施。

2010年和“十二五”房地产建设的前两年，即2010年至2012年，保障性住房建设仍将是政府力推的重点工作。住建部政策研究中心住宅与房地产研究处处长赵路兴透露。

要调动地方政府建设保障房的积极性，需要破解目前的土地财政困局，必须改革财税制度，可能还会征收房产税，房产税可能先在部分城市试点，这样就能扭转目前地方政府对土地财政的高度依赖，培育一个新的稳定的税收渠道。未来5年，这个步子肯定得迈，只是说程度大小的问题了。陈国强向《法治周末》记者表示。

另外，从行业本身来说，陈国强认为，房地产在未来5年还会是国民经济的一个重要支柱产业，扮演一个带动其他产业共同发展的角色，这是毋庸置疑的。

但他认为，从住房的增量空间来说，未来的增量空间主要在二三线城市或者中小城市、中西部城市。东部沿海城市在住房市场的发展方面先行一步，比如北上广深，住房增量高峰已过，将来会从以增量为主变为增量和存量并存的市场，“二手房”可能超越“一手房”的市场地位。

　　补齐医疗卫生民生短板 深化公立医院改革

　　法治周末记者 戴蕾蕾

10月14日早晨5时许，位于北京市西二环边上的北京大学人民医院门诊部，挂号处的灯光尚未亮起，挂号的队伍早已在大厅回廊排上了。到了早上8时，挂号的队伍排了长长几行，原本空旷的大厅被挤得水泄不通。

这一幕，在北京甚至在全国的三甲医院已是一种常态，在一些著名的专科医院甚至更加常见。

在北京儿童医院，离医院门诊挂号还有15分钟的时间，呈S形排列的挂号队伍已经从门诊门口排到医院外面的二环路上，整支队伍长达400多米。

“看病挂号难啊。”一位北京市民披着厚厚的外套，跺着脚告诉《法治周末》记者，“什么时候不用我一大早儿来排队挂号看病就好了。”

国务院城镇居民医疗保险试点评估专家组成员、卫生部国家突发公共卫生事件专家委员会委员、北京大学光华管理学院教授刘国恩告诉《法治周末》记者，这种“老百姓不管大病小病都往大医院跑、往大城市跑”背后的原因：一是优质卫生资源稀缺，总量供应不足；二是优质卫生资源过度集中，医疗资源的配置结构不合理。

10月18日发布的中共十七届五中全会公报，在民众普遍关注的医疗问题上仅用了一句话来表述———健全覆盖城乡居民的社会保障体系，加快医疗卫生事业发展。

但在观察人士看来，医疗体制改革仍会是“十二五”规划的关注重点。

继续推进基本医疗保险制度的建设，深化公立医院改革仍将是未来五年医疗改革的着力点。

　　十三亿人将有医保

“十一五”规划提出：健全社会保障体系，包括扩大基本医疗保险覆盖范围，健全多层次的医疗保障体系，建立城乡医疗救助制度。同时提出要高度关注人民健康，加大政府投入力度，加快发展医疗卫生事业，认真解决群众看病难、看病贵问题。

据《法治周末》记者了解，过去5年间，深化医药卫生体制改革全面展开，覆盖城乡的医疗卫生服务体系逐步完善，国家基本药物制度顺利实施，疾病防治能力不断增强，基本医疗保障制度稳固发展，“四大体系”建设推动我国向实现全民“病有所医”目标迈出坚实的一步。

2009年年底，全国参加城镇基本医疗保险人数超过4亿人，再加上新农合8.3亿人，基本医疗保险制度覆盖面超过12亿人。

刘国恩指出，基本医疗保障的实现方式是，建立覆盖全民的医疗保险制度。这是基于政府财政“补需方”惠及全民并责权对等的一种模式，有激励、也有制约。

改革最本质的内容在于改变了“自上而下”的行政配置资源方式，建立了“自下而上”的国民参与资源配置的机制，与全民免费医疗的“大锅饭”模式有着本质的不同。此后，服务好坏决定了一个医疗机构的主要资金来源，而不再是行政划拨。

“从医改未来几年的发展来看，我们要继续进行基本医疗保险制度的建设。”刘国恩说。

卫生部部长陈竺表示，我国新一轮的医改自去年启动以来进展顺利，其中基本医疗保障制度已经覆盖超过90%的人口，提前一年完成这一原定于2011年完成的目标。

“从统计数字上看，我们基本医疗保障制度已经覆盖了超过90%的人口，接下来要做的是进一步扩大基本医疗保障制度的覆盖面。”刘国恩告诉《法治周末》记者。

刘国恩指出，“十二五”期间，除了扩大覆盖面以外，还要逐步完善城镇职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险体系。

在此框架下，让三者之间有比较好的衔接，包括异地就医、异地结算以及加强相应医疗保障的补偿水平，形成一个一体化覆盖面较高的全民基本医疗保障体系，这样，我们每一个老百姓受益的程度会越来越高，逐步解决看病贵的问题。

　　市场竞争机制将助力医改

“我们注意到，老百姓看病的时候，必须有两个条件支撑，第一个‘埋单’问题，前面所提的医保是解决谁‘埋单’的问题，另一个问题要解决医疗服务的供给问题。”刘国恩指出。

有统计显示，尽管国家对卫生事业的投入日渐加大，但是在公共卫生领域长期投入不足和相关体制问题并不容易改变：2008年，中国医疗卫生支出占财政支出比重为4.4%，社保与就业支出占财政支出比重为10.9%，此两项合计占比为15.3%，比人均GDP3000美元到6000美元阶段国家平均31.4%的水平，低了16.1个百分点。

医疗服务供给问题的解决，“从未来几年来看，面临的挑战比解决前一个问题更为严峻，涉及到医疗服务提供组织，接近两万家医疗机构的体制改革问题”。刘国恩表示，“如果不能形成一个有利于包括公立医院和民营医院共同成长的环境，那么，中国很难靠现有公立医院单独完成医改使命”。

刘国恩反复向《法治周末》记者强调，引入社会力量办医，形成开放公平的市场竞争机制，有助于公立医院改革，有助于改变落后、保守、低效的管理手段和运行机制，有利于在中国形成医疗服务导向的核心竞争力，提高医疗服务供应能力。

“十一五”期间，我国已经决定在16个城市试点公立医院改革，这也将是“十二五”期间医改领域面临的重大挑战。

就医疗市场发展而言，公开、公平、公正地推进市场准入、医保定点、价格机制等措施，才可能在社会更为多元、和谐发展的背景下，创造卫生事业兴旺发达的良好前景。

“尽管医改的政策文件中提出要引导社会力量办医，但是这个文件的精神要在各地方得到贯彻执行，则需要一段时间。很多人包括公立医疗机构、行政单位的观念尚未转变，他们以一种医疗服务特殊论来抵制开放和竞争。”刘国恩说。

医疗服务本身就是救死扶伤的，在医疗保障制度确立的前提下，医疗机构的优劣根本还是在于服务效率、服务态度、服务质量的差别。

“应该充分运用市场的手段完成政府想做的事情。我们过去和现在都不应该把政府对卫生事业的投入加大和市场机制作用的发挥对立起来，这两个完全可以协调起来，共同作战，达到一个共同的目标。”刘国恩认为。

　　补齐教育民生短板 促进公平是核心

　　法治周末记者 温泉

未来5年，我们能够享受到怎样的教育？在刚刚公布的中共十七届五中全会公报中的表述是：“要深入实施科教兴国战略和人才强国战略、加快建设创新型国家，增强科技创新能力，完善科技创新体制机制，加快教育改革发展，建设人才强国，为加快转变经济发展方式、实现全面建设小康社会奋斗目标奠定坚实科技和人力资源基础。”

北京师范大学教育学部部长周作宇在接受《法治周末》记者采访时认为，国家优先发展教育的方针不会变，“十二五”规划仍然会对教育保持相当的关注，因为这是社会文明的重要内容之一，亦关系着国家的可持续发展。

　　财政性教育经费将占GDP的4%

今年7月29日公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，规划了今后10年的教育发展方向。“十二五”期间，正是《纲要》实施的第一个5年。

教育界对此给予了特别关注，多位专家认为《纲要》实施的头一个5年是为教改成功奠基的5年，许多工作都要在这个阶段理顺思路，它关系着能不能为教改的成功准备必要的思想、制度和条件，也关系着《纲要》目标实现的具体路径。

接受《法治周末》记者采访的多位专家都提出，作为“优先发展教育”的重要内容，未来5年内，至少到2012年，财政性教育经费占GDP的比例将达到4%。

早在1993年，中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出，到2000年年末，财政性教育经费占GDP的比例达到4%。但到目前为止，这个目标一直没有实现。

事实上，“十一五”期间，国家在教育方面的投入已有较大改善。

继2006年实施农村义务教育经费保障机制改革、2007年农村义务教育免费之后，从2008年秋季新学年开始，国务院决定免除全国城乡义务教育阶段1.6亿学生的学杂费，我国全面实行了免费义务教育。

2008年12月，国务院常务会议审议并通过《关于义务教育教师实施绩效工资的指导意见》，从2009年1月1日起，全国义务教育学校教师有了绩效工资。国家确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平。

因此，2008年财政性教育经费占GDP的比重达到历史最高，但也只占GDP的3.48%。

　　直面“钱学森之问”注重培养人才

著名教育学者杨东平认为，目前我国的教育已经走过了追求规模和速度的阶段，应该转变发展方式，更加追求质量。

杨东平告诉《法治周末》记者，在“十五”规划当中，尚有这样的提法：“普遍提高劳动者素质，建设一支宏大的、高素质的人才队伍，尤其是培养一大批急需的信息、金融、法律和现代管理等专业人才。”强调数量。而到了“十一五”规划，就没有这样的提法了，其典型表述为“提高高等教育质量”。

2009年12月出版的《2009年中国教育绿皮书———中国教育政策年度分析报告》中披露，2002年至2008年间，作为义务教育的小学和初中阶段接近全面普及，其中小学学龄人口入学率将趋于100%，初中阶段教育如果依然采用毛入学率指标，近年将超过100%，逐步具备从毛入学率指标转为学龄人口(净)入学率指标的条件。

教育部发布的《2008年全国教育事业发展统计公报》显示，2008年我国高等教育毛入学率达到23.3%。《纲要》则明确提出，到2020年我国的高等教育毛入学率要达到40%。

“未来的问题在于质量。”杨东平指出，“比如目前的义务教育虽然数量上去了，但质量还差得远，特别是在农村地区。对城市来说，主要是促进义务教育均衡发展，解决择校和应试教育的问题。对高等教育来说，主要是建立现代大学，更加注重人才培养的质量。”

“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？”2009年岁末，“中国导弹之父”钱学森在病榻上的发问振聋发聩，激起全国上下反思高等教育改革的新高潮。

2010年3月出版的《中国教育发展报告》中指出，“钱学森之问”需要以深化改革作答，大学改革要“突出重围”，必须在落实高校办学自主权、去除教育行政化弊端、建立现代大学制度方面进行更加深入的探索。

周作宇认为，未来5年，教育的发展方向是非常清晰的，《纲要》中提到的20字方针肯定不会变：优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量。其中促进公平、提高质量是核心。

　　未来五年应着力改善教育“短板”

杨东平建议，未来5年，应着力改善教育领域目前的两块“短板”———幼儿教育和农民工子女教育。

今年，幼儿园“入园难”的问题引起了党中央、国务院的高度重视，据新华社报道，当前大城市普遍存在学前教育需求与供给严重失衡的问题。

以北京市为例，今年北京市“两会”上公布的统计数字为“近3年全市新生儿共46万人，而目前包括民办园在内，本市有办学资质的幼儿园在园人数共22万”，也就是说要想在3年后，让46万孩子全都进入幼儿园，北京需要在3年内填补24万个学位的缺口。

农民工子女的教育问题是随着城市化加速、农民工进城产生的。据了解，目前大约有2000万左右随父母生活在城市的农民工子女没有享受到义务教育的优惠政策。同时，更多的留守儿童的教育也是长期令教育界担忧的问题。

周作宇指出：“育人为本一个重要的方面就是教育的普及，普及说的就是教育必须面向所有人，因为这是一项‘触摸未来’的事业，关乎一个国家的可持续发展。”

要加快教育改革，杨东平认为：“可以吸引国外优质的教育资源进来，从而促进我国教育制度和模式的转型。现在那么多人去国外求学，我们为什么不能将国外的优质教育资源引进，从而加速国内教育的改革？”

他认为，教育的发展、改革、开放是相互独立的，不能互相替代。特别是教育开放。

杨东平希望“把体制机制的改革放在优先地位”。周作宇认为，未来的改革，应该平衡中央和地方的关系，充分发挥地方的积极性。比如考试招生制度改革，就要非常慎重，因为它影响到社会流动和社会分层。

“对于‘十二五’规划，我们也非常关心教育领域会有什么新的提法，因为表述不一样，很可能预示着未来不同的发展方向。”杨东平说。

　　补齐民生立法短板 民生权法制化

　　法治周末见习记者 李秀卿 法治周末记者 朱雨晨

至2010年年底，我国将形成中国特色社会主义法律体系。这是新时期立法工作的总体目标。然而，在专家看来，法律体系的形成，并不意味着法律制度的完善，目前的“短板”恰恰是有关民生的立法。

法治的重要性会更加凸显

中国共产党第十七届五中全会公报提出，“加快建设社会主义法治国家”。

对此提法，中国人民大学法律与全球化中心主任朱景文在接受《法治周末》记者采访时说，全会公报再次强调了我国建设社会主义法治国家的决心，“法治的重要性会更加凸显”，而通观全文可以看出，重心已经转向“更加注重质量问题和民生问题”。

作为法治政府的实质和内核之一，就是使“民生权”的法制化，即通过宪法和法律的形式将“民生权利”确定下来，使民生有“文本”可循。中国社会科学院政治学所研究员陈红太认为。

第十七届五中全会公报强调：“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”

在过去的改革实践中，最亟需建立市场经济的法律框架，所以当时的立法更多围绕经济领域进行。

随着改革开放的深入，各种社会利益群体的诉求(特别是民生领域的诉求)开始在法律层上面表现出来。但由于相关立法的滞后，特别是规范劳动关系、社会保障、社会福利等方面的立法长期处于相对滞后的状态，从而逐渐演变成了构建和谐社会的制度性瓶颈。

“十一五”期间，全国人大及其常委会审议通过了物权法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法等一批关涉民生的重要法律，但仍有一些涉及全体公民和社会发展的民生法律将留到“十二五”期间出台。

“我们要注重查漏补缺，完善包括社会保障改革、财税制度改革等方面的立法。在民生立法中，将更加注重社会平衡。”朱景文说。

　　立法重心将是民生立法

“就业乃民生之本”。我国关于劳动方面的法律日渐完善，但关于工人工资增长、职业福利等基本权利仍缺少具体的制度设计。

“建立协商机制，提高劳动报酬的比重，合理调整收入分配关系，努力构建和谐劳动关系，改善民生，让劳动人民更体面地生活、劳动，更有尊严地生活。应该加大这方面的立法。”最高人民法院高级法官、中国应用法学研究所副所长曹守晔告诉《法治周末》记者，这是“十二五”期间不可忽视的社会立法领域。

“医疗乃民生之急”，要“病有所医”；“稳定乃民生之盾”，安居是稳定的重要前提，要“住有所居”。“住房、医疗等民生保障，相关法律都是没有的。”朱景文说。

尤其是受到广泛关注的住房保障，早在2009年，就有专家呼吁，尽快启动住房保障法立法，明确政府住房保障和市场监管责任。据了解，住房保障法将在“十二五”期间出台。

医疗卫生方面的立法情况更为紧迫。1994车3月，我国已经开始医药卫生体制改革，2007年，新一轮医药卫生体制改革又高调启动。全国人大的立法规划中有制定基本医疗卫生保健法，促进基本医疗卫生服务制度化、规范化。但迄今为止，尚未有一部统一的卫生法出台。

“社保乃民生之依”。2004年的宪法修正案也进行了突破，规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”

但作为社会保障制度中的核心立法———社会保险法即将进行第四次审议。而据了解，早在18年前，专家就呼吁尽快制定社会保险法。

有立法机关人士指出，目前的立法只要能够把社会保险的基本制度、基本权利义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。

受访专家还认为，在“十二五”期间，应注重通过立法途径保障劳动者享有公平的劳动机会、受教育机会、享受劳动成果的机会和享受经济社会发展带来的好处的机会。这些法律包括社会救助法、慈善法等。

“‘十二五’，中国立法的重心就是民生立法。”朱景文说，“任务相当重。”

有专家认为，“更加注重保障和改善民生”在立法上的体现，就是要求在立法项目的确定上、法律条文的制定上以改善民生为着眼点，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

中国立法正在民意引领下以关注民生的视角，开始了一次向民生立法的历史性转型。近年来，立法机关积极推进科学立法、民主立法，扩大公民对立法的有序参与，不断加强民生立法，因为“法律，从本质上、应然的角度上说，应当体现公平正义的价值。”曹守晔说。

公报 八大关键词

【关键词】关键时期·攻坚时期

◎公报摘录：全会认为，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。

【关键词】重要战略机遇期

◎公报摘录：全会深入分析了今后一个时期我国经济社会发展的国内外环境，强调综合判断国际国内形势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。

【关键词】科学发展

◎公报摘录：全会强调，在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。

【关键词】“十二五”目标

◎公报摘录：全会提出了今后五年经济社会发展的主要目标：经济平稳较快发展，经济结构战略性调整取得重大进展，城乡居民收入普遍较快增加，社会建设明显加强，改革开放不断深化，使我国转变经济发展方式取得实质性进展，综合国力、国际竞争力、抵御风险能力显著提高，人民物质文化生活明显改善，全面建成小康社会的基础更加牢固。

【关键词】改革

◎公报摘录：全会强调，改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。要坚持和完善基本经济制度，推进行政体制改革，加快财税体制改革，深化金融体制改革，深化资源性产品价格和要素市场改革，加快社会事业体制改革。

【关键词】收入分配

◎公报摘录：全会提出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。要加强社会建设、建立健全基本公共服务体系，促进就业和构建和谐劳动关系，合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，加快医疗卫生事业改革发展，全面做好人口工作，加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定。

【关键词】扩大内需

◎公报摘录：坚持扩大内需战略、保持经济平稳较快发展，加强和改善宏观调控，建立扩大消费需求的长效机制，调整优化投资结构，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面。

【关键词】推进城镇化

◎公报摘录：促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理。

　　编后语

　　民生———中国下一个30年幸福所系

在这个历史节点上，“十二五”规划所要回答的绝不仅仅是今后5年中国的发展问题，其关于每一个问题的忖度拿捏都关系着占世界五分之一人口未来30年的福祉。

政改、司改、教改、医改、收入分配制度改革、住房保障制度改革，是历次民意调查中民生关切的热点，各领域面临问题虽各有差别，然而其宗旨内涵却高度一致———让改革成果惠及广大人民，国强更要民富。

曾经一穷二白的起点让我们不顾一切地拉着GDP向前奔跑；如今，十七届五中全会的公报中对GDP只字未提，我们终于可以沉下心来解决过去的高速发展带来的问题。

摆在我们面前的，是经济社会发展的全面转型，我们需要为今后的发展创造更好的政治、法律环境，我们需要有更高的文化水平健全国民，我们需要更具创新精神的精英人才，我们需要住得起房、看得起病，我们需要生活在一个更加公平、更加安全的社会中。

转型之路，必定有艰难和阵痛，然而却更深远，它将引领我们走向更加幸福、开放的明天……

来源：法治周末

http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2010-10/21/content_2321729.htm?node=7567