法治周末记者 莫静清 发自浙江嘉善

 

陆英与母亲用村里200余平方米的宅基地及自建房，另自贴1万余元，按镇政策，换到了镇西口新农村集中居住区的一套房，面积80平方米。

陆家母女的新住所———桃源新邨社区，是浙江嘉兴最大的城乡一体新社区。桃源新邨所在的嘉善县姚庄镇，作为嘉兴市“两分两换”的首批试点，一举闻名。

所谓“两分”，是指“宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开”，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。“两换”，目前主要是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”。

姚庄，这一镇域面积75平方公里的江南小镇，如今已接待来自全国的考察队伍500余支。“两分两换”正在各地政府的热情簇拥下，由沿海深入内地，繁衍出不同版本。

“两分两换”的灵感与原动力，可溯至2006年国土资源部在天津、山东等地推出的“增减挂钩指标置换”试点———随着城镇化的推进，非农建设用地需求加大，耕地保护和城市化用地的冲突凸显。“增减挂钩指标置换”，一言概之，即农村通过复垦增加的耕地面积，可用于城市建设用地指标。

“两分两换”制度，从现实操作的前提看，其实并不具普适性。“这一由政府主导的制度变迁，面临严格的约束条件———首先，地方政府需要具备雄厚的财政实力；其次，土地预期收益较为乐观。”浙江大学教授米红对《法治周末》记者表示，“最后，也是最重要的一点，农民应拥有稳定的非农就业机会。”

然而从长远看，实行双置换后，农民是否真正获得对等的土地收益是为首要。

姚庄镇镇政府宣传干事徐雄熊并不讳言：“‘两分两换’是政府征地的另一种形式。”

 

　　复杂的置换政策与公式

陆英母女俩正往不到10平方米的车棚里挪着各式弃用的老家具。她们的新家在三楼，装修师傅正在屋内刷着各色油漆。三楼的阳台上已插上了国旗。这是当地人搬新家的习俗。

桃源新邨社区开邨入住正满3个月，不到五分之一的楼房插上了国旗。社区朝南、紧挨大马路的底商门脸房被各种建材、五金、门窗等装修商家租赁一空。

宅基地置换是“两分两换”政策的核心。

“亏了。”陆母刚刚去回收商那里为闲置的缝纫机寻了个价。“二十几年前花了整整300元买的，现在他们只出40元。”陆母一气之下决意留放在车棚。而在女儿陆英看来，村里的老宅虽是资源，也颇有贱卖之憾。

陆英家的宅子不算院落，两层房共200余平方米。但此次置换城镇住房面积的规则，并非以原宅基地的面积大小为依据，而是以人头计算，每人40平方米面积。陆家输在人少，只有两人，陆英庆幸嫁人时并未迁出户口，最后置换到的标准面积为80平方米。

尽管宣传干事徐雄熊强调，村民参与宅基地置换最后拿到的钱，与农民旧房的估价额实际上相差无几，但村民仍需经历一个漫长繁琐的加法累积公式，官方总结为“两补两奖”优惠政策。

“两补”一是旧房补助。对自愿置换的农村住房及非住宅房屋、附属物评估后，给予估价50%的补助；二是临时安置补助。每人每月补助200元，待原宅基地房屋拆除后方才发放，供村民新房落成期间租房过渡。另按农业在册户籍人口每人每月补助100元。

“两奖”一是集聚奖励；二是其他各类奖励，每户约两万元不等。第二批“两分两换”将新增一类奖励，相邻集聚成片的农户一同报名有奖，集聚户数越多，奖金越高。

补助奖励并不直接发放至村民手里，政府为村民在银行设立专门账户，个人不得取出。按施工进程，由政府从账户里代为支付给建筑商。

徐雄熊解释，首先是为了保证工程顺利完成，其次是为了保证资金安全。

“我们选择的房型是套房，是商品房，将来可以卖的。另一种就不可以。”陆英的话里透着一丝身份骄傲。姚庄镇的置换房分两类：一类是标准公寓房，即村民俗称的楼房单元套房，超标准面积部分控制在40平方米以内；第二类为复式公寓房，俗称联体排屋，共5层(含车库)，户均4人及以上大致可相当置换，户型分为大、中、小户，面积分别为85平方米、75平方米、60平方米，属宅基地性质。按相关法律规定，宅基地只能自用，不能转让、抵押和出租。

桃源新邨首批建设的房型是，公寓房588套，复式公寓556套，比例大致相当。

但陆家母女如今还是后悔没有选择复式公寓，“当时这里就是一大块田地，没想到新房建得这么漂亮，环境这么好。早知道借钱也要买复式公寓”。

据陆家母女介绍，已经有村民将复式公寓房的上两层私自卖了出去。“有人一下子得了30万元，换新房时自贴的钱都补了回来，相当于平白得了下面两层房，还有钱赚。我们的商品房想拿产权证还得再花钱办，其实这么小只能自住，也没有多余面积可卖。”

徐雄熊对上述小产权房买卖表示知情，称之为民间交易。“第二批房的规划中，绝大多数为复式公寓，只是考虑到少数困难户，还会建少量标准公寓。”徐称，“从集约土地角度看，当然应提倡标准套房。第二批做如此调整，主要是为了顺应民意。”据《法治周末》记者了解，另一个鲜为人知的原因是：以户均180平方米的标准公寓房(两套)计，拥有产权证的这两套房市场售价约50万元左右，若置换农户将余房出售获利，这意味着大量商品房低价入市，将会导致姚庄镇上商品房滞销、价格凝滞。

其中价格落差的具体体现，正如徐雄熊向记者宣传置换优惠政策时所强调：“村民置换购买的价格只需每平方米1000元至2000元不等，而姚庄镇商品房的价格在每平方米4000元。”

有关标准公寓是否能有产权证的政策几经变更。《法治周末》记者在姚庄镇2009年9月一份试点工作情况汇报上看到，在介绍标准公寓房时的括弧一栏中明确“有国有土地使用证〈划拨〉和房屋所有权证”。据悉，姚庄镇政府意识到上述后果后，曾很快改变策略，农户或在指定宅基地上低价购买五六层的复式房，或拿着政府补贴去市场上购买商品公寓。

有关该政策的最新进展，徐雄熊表示，“上头仍在讨论，据说是村民可以另交钱由划拨转变性质为商品房，进行产权买卖，但还在等通知”。

也有学者对《法治周末》记者表示，排屋比套房的建筑成本要低，省去了诸多钢筋、水泥的用材。“造价只需要套房的40%。”

姚庄镇首批试点政策规定，标准公寓对于按规定认定的标准面积以建筑安装成本均价每平方米1000元置换，每户超标准面积控制在40平方米以内，以综合价每平方米1600元置换；复式公寓首批招投标的成本价为每平方米695元。

等待近两年，陆家母女即将搬进镇里的新房。新房建成后，陆家抽签抽到了3楼，这是当地最好的楼层，意味着房价也要高于每平方米1000元的均价。陆家在村里的宅基地房估价为16万元，按政策又发了8万元旧房补助。新房面积加上车棚一共80余平方米，加上装修等其他费用，陆家母女称，算下来最后贴补了1万余元。

官方给出的一个样板公式是，标准公寓房以户均180平方米计算，建筑安装成本约18万元，补助和集聚奖励户均17万元，置换农户需支付1万元左右。选择复式公寓房的农户户均需支付8万元左右。

除去政府给予的置换补助奖励，按规定，陆家母女曾先期交纳5万元。“根据工程实际耗费，多退少补。”徐雄熊说。第二批的“两分两换”，这一预付数额升至10万元。“对于农民来说，10万元可不是一笔小数目。”陆英猜测到，“第二批房的建材都在涨价，可能政府也没钱了吧。”

 

                                  未来的收益

姚庄首批“两分两换”试点投资3.2亿元。桃源新邨于2009年4月开工建设，2010年7月交付使用。2009年姚庄全年财政收入为2.8亿元。

按照政府测算，对于姚庄镇的宅基地置换，政府每户需补贴36万元(不含社保安置)。政府计划用5年到8年时间，引导全镇4805农户集聚居住，预计需投入14亿元。

土地增值收益及宅基地复垦指标的收入，被当地普遍认为是平衡政府投入的置换成本的最终途径。具体做法为，利用宅基地转换来的土地指标，置换到集镇中心居住区，实施商贸开发，以公开招拍挂的形式出让，通过土地升值、增值，弥补前期投入。

浙江大学教授米红及其课题组调研发现，建设用地指标是包括姚庄在内整个嘉兴市经济发展的一大瓶颈。

米红表示，1997年编制土地利用总体规划时，分配给各地的用地指标，具体至嘉兴市，已远远赶不上其经济发展的速度。整个嘉兴市每年的用地需求大约为3万亩，而至2020年年均新增建设用地指标只有1.68万亩，这其中至少存在1.32万亩的巨大缺口。

姚庄镇东邻上海，距离镇政府约两公里左右的清凉村即与上海枫泾镇挨界。用本地人的玩笑话说，“在村里溜达，一不小心手机就会收到‘上海移动欢迎您’”。

姚镇官方数据显示，在2010年7月嘉善县行政区划调整前，姚庄镇总户数5334户共1.7万人，其中农户4805人。67.5%的农村劳动力从事非农的二三产业。2008年全镇实现生产总值30.5亿元，工农业生产总值160.9亿元，农民人均纯收入1.2万元。

在获得省市区上级政府坚持“耕地占补平衡”、复耕后授予建设用地指标的政策承诺后，与嘉兴大多数“两分两换”试点镇一样，由政府主力投资，姚庄成立了新市镇投资开发公司，负责融资开发建设集镇中心居住区的安置房和承担农村旧房的拆建、宅基地整理复垦工作。

以未来新增的建设用地指标收益做担保，成为姚庄整个贷款项目的主要内容。

据姚庄镇镇长助理陈礼吉向《法治周末》记者介绍，按规划，政府预计置换宅基地共计5588亩，全部复垦后，置换出来的建设用地指标按照相关比例规定，约2000亩用于建设新房，节省出来的土地保守估计为3000亩，三分之二将用于工业用地，三分之一用于商业用地。

陈表示，目前姚庄工业用地现行价格为每亩25万元，商业用地为每亩180万元。

《法治周末》记者以官方报价粗略计算，收入为23亿元。姚庄镇2009年官方报告认为，节省出的土地经项目开发后，净收益在14亿元左右，总体上，投入与收益基本平衡。

这被认为是其他地方复制嘉兴模式的临界点：集中居住所节约土地的价格，必须高于每户拆迁成本，否则无法实现政府收支平衡。

陈礼吉表示，政府收支达到平衡后，对于这些因宅基地复垦置换新增建设用地指标、而得以开发的工业用地和商业用地收益，主要将用于城镇建设和基础设施投入。“对农民的投入不多但也会有，主要体现在民生保障上。”

对于两换中的另一换，“农民以土地承包经营权置换社会保障”以及户籍制度改革，姚庄镇尚未启动。姚庄镇现行土地流转率仅为30%。“姚庄有特殊情况，黄桃、蘑菇、大棚蔬菜等特色农业比较发达，农户自己转租给农业大户，每亩每月就可得收益600元至800元。而如果换社保，换成收入相当于每亩每月只得300元左右。”

米红认为，这与嘉兴全市社保水平伴随经济发展不断提高也不无关系。

“即使还在村里务农、一直不愿意报名置换的人，将来早晚也是会拆迁的。”陆英模糊地感受到土地升值的潜力。“但我们村离镇里太远了，村里许多人都置换了，我妈年纪也大了，孩子要上学，不如早点搬到条件好的镇里来，还能和村里人互相照应。”陆母刚刚在社区找到了一份清洁工的工作。“这是要挑选的，很不容易。”陆母很是自豪。

陆英所在的展丰村距离姚庄镇约8公里，城镇化发展的速度和土地升值的时间她无法预知。“村里最后拆迁搬走的人，给的补助待遇肯定和我们自愿置换的大为不同。”

“同全国一样，拆迁工作也是我们面临的一个难题。”徐雄熊坦言。

艳羡之余，陆英表示知足，有关农村宅基地的未来政策，从此都与她无关。

　　来源：法治周末