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社会抚养费性质之争议考察
媒体来源: 法制周报的BLOG
  社会抚养费性质之争议考察
  
  湛中乐 伏创宇
  
  透过判决管窥社会抚养费之性质,笔者发现,无论是行政部门还是司法部门,对社会抚养费性质的认识都不统一,社会抚养费属于行政处罚和社会抚养费属于经济补偿两种观点呈对峙之势,特别是对于社会抚养费属于行政处罚的观点大有人在。
  
  一方面,无论是行政机关还是司法机关,不少将社会抚养费当作一种行政处罚对待。作为计划生育法律和政策的执行机关,行政机关理应对社会抚养费的性质有比较清楚的了解,但行政实践中对社会抚养费征收大多采取“行政处罚决定书”的形式,对于社会抚养费的征收也大多按照行政处罚法的规定予以实施。举例来说,云南省石林县人民政府的一份复议决定中认为,石林县计生局已经征收过一次社会抚养费,又再一次进行征收,是重复收取,违反了“一事不再罚”的原则。在汪立、李燕夫妇超生案中,重庆市黔江区区计生委依据《重庆市人口与计划生育条例》第五十六之规定,于2007年8月28日向被申请人汪立、李燕夫妇直接送达黔江人口与计生听告字[2007]第02号《行政处罚听证告知书》。尽管以上案例适用行政处罚法中的制度和原则,而且有利于当事人的权益保护,但行政机关在态度上将社会抚养费的征收当作一种行政处罚的类型来处理相关案件毋庸置疑,而恰恰这种态度却可能产生其他可能侵害公民权益的弊端。
  
  有的计生部门则是直接认为社会抚养费就是行政处罚,如陕西省石泉县计划生育局于2003年3月13日对陈有文下达“罚字(2003)第01号行政处罚决定书”,“决定给予征收社会抚养费37400元的行政处罚”。可见,这些典型例子从文书到具体内容都反映出行政机关将社会抚养费当作行政处罚对待。不仅行政机关如此,一些法院也认为社会抚养费就是行政处罚。在王军诉大荔县羌白镇人民政府征收计划外生育社会抚养费及扣押财物纠纷案中,大荔县人民法院认为:“……原、被告诉争的行政行为,因原告的违法行为已被另一个行政机关进行了处理,属重复处罚,‘扣押’通知和‘扣押’行为,因法律没有赋予被告此种权利,属越权行为。”
  
  从历史的角度考察,在2001年《人口与计划生育法》颁布实施以前,法院对行政机关征收计划外怀孕费也作为一种行政处罚类型予以了肯定。在赵明生、杨伦书诉巴县双新乡人民政府案中,四川省巴县人民法院1992年1月4日判决书裁定:“原告赵明生、杨伦书未取得生育指标和领取准生证,便生育孩子,属无计划生育,违反了《四川省计划生育条例》第二十三条第二款之规定,给予其收取计划外怀孕费的处罚是合法的,应予维持。”
  
  另一方面,司法裁判中也有按照官方文档所示的性质来认定社会抚养费的,支持社会抚养费作为一种对社会经济补偿类型的论断。广东省佛山市中级人民法院在曾观伙等诉佛山市禅城区人民政府祖庙街道办事处行政征收决定案指出:“虽然新丰县遥田镇计生办作出处理的法律文书名称为行政处罚,但从实质内容和处理依据来看,其对上诉人计划外生育行为作出的是征收社会抚养费的处理决定。”在唐华委与佛山市南海区人口和计划生育局行政征收决定纠纷上诉案中,佛山市中级人民法院再次深入地揭开了社会抚养费的“庐山真面貌”:“上诉人认为被上诉人适用其非婚生育时间之后施行的法律法规对其征收社会抚养费,属于适用法律错误。由于上诉人不符合国家法律法规的生育行为对社会造成的负担一直是持续的,而社会抚养费的征收是对这一社会负担的救济,并非是对其非婚生育行为本身的处罚。因此,被上诉人在发现上诉人的非婚生育行为时,依照当时现行有效的法律法规对其征收社会抚养费,并不存在适用法律不当。”
  
  为什么许多行政机关以及法院都将社会抚养费的收取认定为一种行政处罚的类型?我们可以从法院的判决中推出如下可能的理由:1.社会抚养费产生于行政相对人违反了所谓计划生育的义务。1982年《宪法》第四十九条规定,公民有实行计划生育的义务;《社会抚养费征收管理办法》(2002年)第二条也规定了公民应当履行计划生育的义务,“公民享有依法生育的权利,同时应当依法履行计划生育的义务,其生育行为应当符合《人口与计划生育法》的规定。”而违反这种计划生育的义务意味着行政相对人的行为具有违法性,公法上的违法性意味着处罚后果的产生,从《社会抚养费征收管理办法》第三条、第四条的规定可以看出,征收社会抚养费是由县级人民政府计划生育行政部门对不符合《人口与计划生育法》第十八条的规定生育子女的公民按规定的标准课以一定的金钱给付义务,它的实施以公民违反《人口与计划生育法》的规定生育子女为前提,它以惩戒违反人口与计划生育法的规定生育子女的行为为目的,明显地具有制裁性,我们完全有理由认为它是一种具有行政处罚性质的具体行政行为。
  
  2.历史上的超生罚款普遍而深刻地影响着人们对社会抚养费的认识,不少将之与罚款等同起来。熟悉社会抚养费历史的某法院法官在判决的解说中更是明确地指出,“对违法生育行为的制裁经历了20世纪80年代的‘超生罚款’,至90年代的‘计划外生育费’,2001年12月29日通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定为‘社会抚养费’,上述名称虽不同,但性质是相同的。”
  
  3.对社会抚养费持行政处罚论者意识的背后是将超生当做违反管理秩序并能引起制裁的行为,并否认生育权作为一项基本人权。“被告对原告进行生育、节育及出具假流产证明等问题进行调查,是计生条例所允许的一项行政措施。……”,换言之,持行政处罚论者认为公民的超生行为可以导致一些对公民权利不利的行政手段的实施,不仅如此,超生行为还可引起其他权利的克制,比如人大代表权利的剥夺、获得户籍的权利等。这种超生的可惩罚性实际上是否定了生育权作为一项基本人权。(湛中乐:法学博士,北京大学法学院教授;伏创宇:法学博士生)
  
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