政府公权力被上千数据“盘问”
　　
　　余杭法治指数五年新探索
　　
　　核心提示
　　“71.60、71.84、72.12、72.48、72.56。”这组微幅增长的数据代表着2007年至2011年，浙江省杭州市余杭区的法治水平量化指标。这意味着，法治是可以被计算的，它不再抽象。
　　从最初开全国先河的探索性尝试，到如今定期评审、整改提升的常态化运作，余杭区在应用法治量化考核评估体系、提升区域法治建设水平上走出了自己的路。
　　与此同时，民间质疑与争议也未停止：法治可以量化吗？在该指数中，民意应占多大比重？谁是法治指数的最终受益者？它是取代唯GDP发展模式的新政绩工程，还是横空出世的法治新举措？
　　目前，作为全国地方法治经验的《余杭法治报告》已经4度载入了权威的法治蓝皮书——《中国法治发展报告》。其中2011年的法治蓝皮书认为，余杭的法治指数经过四年研究、三年评审，已经形成了一套比较成熟可行的法治评估方法。这套方法适合中国国情……国内不少地方已经开始探索法治评估，从这个意义上讲，法治评估是未来中国法治的一个增长点。
　　“指数的逐年上升，表明余杭的法治建设在实践中不断完善和进步，其量化评估的意义从社会认可转变为实践的成果。”这是法学泰斗、中国政法大学终身教授江平给余杭法治指数实践的评价。
　　
　　本报记者 曹晓波
　　
　　浙江省杭州市余杭区法建办副主任、司法局局长毛新利告诉《法制周报》记者，每年指数发布时，都会有来自各方的质疑，这项指数由政府主导，会不会变成自己给自己发奖状？“如果是给自己发奖状，分数可能就不是现在的70来分，大可以打到80分、90分。那么，法治指数就成了一个观赏指数，变成了作秀。”
　　浙江大学光华法学院教授、“法治余杭”评估体系课题组组长钱弘道对本报记者表示，对法治建设的现代化、实证化改革而言，法治评估是一项具有重要意义的实践。法治评估实践活动的兴起不是偶然的，这实质上是一个具有深刻时代背景的法治社会变革运动。
　　参与香港“法治指数”全过程的香港大学教授戴耀庭则如此评说余杭法治指数：目前许多发展中国家还没有一套完整的法治评估体系，余杭法治指数对浙江乃至全国、全世界的发展中国家都有参考价值。
　　
　　“72.56”意味着什么

　　2012年5月29日下午，在杭州浙江宾馆的一间会议室里，中国法治研究院、浙江大学光华法学院法治指数课题组主办的2012中国法治论坛——法治指数评审回顾研讨会召开，完成了2011年度余杭法治指数评估的专家评审环节。
　　根据群众满意度调查、内审组评分、外审组评分和专家组评分等数据，2011年度余杭“法治指数”最终被确定为72.56，与上一年度（72.48）基本持平。
　　对于这个数据，毛新利未感到意外，“法治建设不可能一蹴而就，它是一项基础工程，不会马上就有产出，因此，法治指数在可以预测的范围之内。”
　　有一个例子，毛新利对采访他的记者说了无数次：“打个不恰当的比喻，大家每年去体检，不是为了体检出身体机能有多好，而在于发现身体出了什么问题，好及时治疗。”
　　“我们除了第一年是以新闻发布会的形式向社会公布法治指数，后来没再采取这个方式，因为法治指数不是作秀和给外界来看的，每年升上了多少不是我们的目的。”余杭区司法局一工作人员表示，“分数其实代表了过去一年的成绩，主要是想通过暴露的问题整改提高，这才是实现法治的途径。”
　　100减去余杭获得的法治指数72.56等于28.4，这个差数才是2011年法治指数的意义。毛新利举例，“有人说法院执行力不够，我们就要求法院一周内给出整改意见，如何综合破解执行难；行政处罚怎么更加规范，环保局搞了证据规则，提高行政处罚的合法性。”
　　为此，毛新利甚至一家一家约见扣分部门主要领导，一个一个面述法治指数评审过程中提出的问题，区委要求问题部门一周之内要回复，并且要由主要领导签字、盖章。
　　显然，减小28.4这个数字将成为余杭法治建设的下一年的目标。
　　
　　法治是如何被量化的

　　余杭之名，春秋时已见诸史籍。距今四五千年前，这里是良渚文化的发祥地。2006年，余杭社会经济综合指数列全国百强县（市、区）第16位，人均GDP突破4000美元。此时，余杭经济发展势头猛进，但却面临成长性的烦恼，如何化解社会矛盾迫在眉睫。
　　“借鉴发达国家的经验，我们认为只有法治才是治本的。因为我们的问题是多元化的，诉求也是多元化，只有依靠法治力量才能解决。”毛新利说。
　　2006年，为推动法治建设，余杭区考虑建立统一的测评体系，有人提出了法治指数的概念，把抽象的法治变成直观的数据。
　　“一开始媒体和专家都有争议，说自然科学可以用数字来量化，社会科学可不可以？法学泰斗江平老师说了一句话起了很大作用。他说，社会科学也是科学，科学的东西肯定有规律的，既然有规律，那就可以量化，可以细化，可以进行测算。”
　　余杭区委委托浙江大学光华法学院研究这个课题。课题组发现，国内只有香港用“法治指数”作为衡量法治水平的量化指标，2005年香港的法治指数是75。香港并没有量化评估体系，由非政府组织打分，但打分的基础资料由政府提供。
　　经过一年多的调研和设计，2007年底，一份长达6万字的《“法治余杭”量化考核评估体系》最终出炉。
　　“法治余杭”量化评估体系可以用“149”三个数字来概括，即1个“法治指数”、4个“评估层面”、9张“调查问卷”。
　　4个“评估层面”囊括区本级、区级机关各部门、各镇乡（街道）和村（社区）四个层面；9份“调查问卷”设计为党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度。
　　区级政府的公权力几乎受到“横向到边、纵向到底”的问卷调查，《法治余杭量化评估考核体系》中的1000多个数据，“盘问”了余杭法治的方方面面。
　　
　　法治指数5年上升1个百分点

　　每一年的法治指数出台后，余杭区根据民意调查和专家评审的意见建议，分析梳理群众反馈的突出问题和薄弱环节，并根据职责分工和意见建议来源，明确相关责任单位，以交办单的形式反馈，要求限期整改。
　　余杭区还组建了8个“法治余杭”专项工作小组，成立了法治建设监督员队伍，对各部门、各乡镇（街道）的法治建设工作开展不定期检查。首先是实行过程考核，对“法治指数”失分的单位进行重点调研、督促整改，帮助责任单位及早补足“短板”问题。
　　近年来，余杭区共发出了120余份整改交办单。2008年首个指数问题反馈时，从285条群众建议中梳理整合了9方面22条意见，涉及28家责任单位，分别牵头加以落实。
　　如针对外审组的市民在问卷中反馈“政府信息公开力度不够，决策过程透明度有待提升”的意见，余杭区自2008年起在程序控权方面作了大量的探索工作。2009年，余杭区制定出台了《杭州市余杭区行政决策程序规定（试行）》，初步建立了公众参与、专家论证、合法审查和政府决定相结合的行政决策体系。同时，在全区范围内积极推行政府“开放式决策”，网上直播区委常务会议，拉开了余杭区“开放式”决策的序幕。
　　在2009年的指数调查中就有市民提出：“乡镇政府在拆迁、征地等行政活动中存在手续不全等情况，仍然需要改进。”为此，余杭区在拆迁工作中，坚持在每个行政强拆决定作出前举办听证，及时消除被拆迁人的疑虑。2009年共组织行政强拆听证会20余场，涉及被拆迁户80余户，约30户在听证会后主动签订了拆迁协议。此外，组织法律专业人士成立项目建设法律服务团，为项目建设提供咨询、论证等法律服务，促进了区重点建设项目的顺利推进。
　　毛新利表示，纵观五年的指数，从最初的71.6到现在的72.56，每年的法治指数都有微幅上扬，整体虽然仅上升了1个百分点，却实属不易，这个微小的数据是余杭区法治建设发展的见证。
　　
　　评估体系仍需完善

　　据不完全统计，自2008年6月出台内地首个法治指数以来，余杭区共接待全国各地法治建设考察团近200批次。
　　钱弘道认为，余杭区启动的以法治量化评估为引线的法治系统工程，成为地方区域法治建设的一项突出成就。通过法治评估活动，一方面有效带动整个区域政府和社会组织的法治转型，另一方面真正改善公职人员的法治服务意识和能力，从而不断满足人民日益增长的法治监督和社会公正的需求。
　　“任何形式的量化指标体系评估都无法做到十全十美，法治余杭量化考核评估体系在实践中也凸显了一些需改进完善的方面。”钱弘道称，在量化评估体系的可信度和有效性方面，目前余杭法治指数主要是满意度的指数，采用的方式基本是主观意见的测量，造成最终指数分值并不能直接反映地方法治建设所做的工作，仅能反馈社会和群众的评价水平。
　　评估指标的设置方面，有些指标无法实现真正量化，不适合做一个客观的测量，在实际操作中，指标体系的前瞻性也有待加强。余杭在2010年下半年印发了《“法治余杭”量化考核评估体系（修订稿）》（区委办〔2010〕152号），但新的评估体系只是针对出现的问题进行修改完善，前瞻性还需进一步加强。
　　指数评估的周期有待进一步商榷。目前，余杭法治指数的评估周期为一年一次，鉴于法治建设的渐进性特征，每年进行指数评审无法明显体现法治建设的实际成效，需要根据实际情况确定一个科学合理的评估周期，以更准确、客观地反映一个周期内区域法治化水平的变化。
　　“我将针对余杭法治指数五年的实践经验，完成一本调研白皮书，进一步提升法治指数的科学化。”钱弘道表示，这将是国内第一本有关于法治指数的专业性书籍。